第40届财产保护与财富创造论坛福建福州潘敦村土地研讨会专家发言摘要

流浪者的爱

福州，中国的法外之地？

第40届财产保护与财富创造论坛福建福州潘敦村土地研讨会专家发言摘要

论坛原则：“法治、正义、公益性、建设性”。

论坛宗旨：以法律解决矛盾冲突，以研讨代替上访，以合理合法的方式伸冤，以疏导的方式促进社会稳定，协助**化解不稳定因素，帮助民众伸张正义。本论坛以法律为准绳、专家发言不偏袒当事人，以正义为目标。本论坛不承接明显的非正义案件；它以公益性、低成本为手段，以建设性、为当事各方建言为基本任务，最终目的是改善营商环境，推动法治进步。

本论坛仅依据当事人提供的材料进行讨论，由当事人对于材料的真实性、全面性负全部责任，论坛（研讨会）的主办者、发言者、发布者均不对由于案件资料的真实性、全面性之瑕疵或错误所造成的不良后果承担责任。

嘉宾：

竹立家，著名学者、国家行政学院教授、纪检监察室主任，中国行政学研究会常务理事。

湛中乐，著名学者，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心副主任。中国行政法学研究会副会长；中国人权研究会常务理事。

王才亮，著名律师、学者，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、中国人民大学律师学院兼职教授，中华全国律师协会行政法专业委员会副主任、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任。

陈杰人，著名学者，现任中国政法大学法制新闻研究中心研究员，曾任人民日报社《人民论坛》主编，法制日报社《法人》杂志主编，《法制周报》总编辑。

张星水，著名学者、律师。曾供职于司法部中国律师事务中心，目前是北京市京鼎律师事务所主任、中国政法大学研究员，曾经被亚洲周刊评选为中国大陆风云律师之一。

王优银，著名律师，北京圣运律师事务所主任、北京市律师协会行政法专业委员会副秘书长，北京理工大学法学院兼职教授。

张英洪，著名农村问题专家，北京市农村经济研究中心研究员，法学博士。

王占阳，著名学者，中央社会主义学院教授。

仲大军，著名经济学者、社会评论家，北京大军经济观察研究中心主任，新华社特邀研究员。

罗立为，著名学者，原全国总工会基金负责人、中国管理科学研究院副秘书长。

黄开堂，中国政法大学疑难案件研究中心法学博士，中国法学会会员，最高人民法院咨询监督员。

扶刚，法学博士，三农通讯内参总编，廉政文化网总编。中国法学会会员、中国行为法学会员。

张冠彬，法制日报法制文萃报总编辑。

王南，中国经济时报主任。

刘洪庆，中国网新闻中心副总监。

李朝民，农民日报资深记者。

余莉纹，人民政协报记者。

李*林，人民日报社国家治理周刊记者。

沈念祖，经济观察报。

王龙，中央电视台记者。

2014年3月25日，人民日报读者来信版刊登题为《如此征地太坑农》的记者调查文章，反映福州市仓山区城门镇潘墩村的土地被市、区、镇有关部门违法违规征用，村民房屋被违法拆迁等问题。如今一年又三个月过去了，至今未见处理。其背后的“老虎”究竟有多大？

法律必须执行，否则形同虚设

有近千年历史的福州市仓山区城门镇潘墩村，是文天祥、戚继光战斗过的地方（有14处宋明文物为证）。潘墩村因墩多而得名，解放后，村民挖墩填洼，造出规格田，亩产过千斤。改革开放后，村里办起工厂，购买汽车、拖拉机、轮船搞运输，同时重视农副业生产，是全国最早的千万元村之一，村民提前过上小康生活。

为支援1997年高速路建设，潘墩村以每亩8000元的价格（包括地面物和安置费）奉献285亩，村民只拿到100元/人的土地补偿金。

此后，城门镇原党委书记陈某借仓山武装部和林浦老人颐养中心、保障房等公益事业名义，通过市土地发展中心对潘墩村600多亩土地进行收储，后又改变用地性质倒卖给黄如论等人；通过建设海峡会展中心名义，征用村250亩耕地，实际占用该村江心洲、浮岛洲等近2000亩土地。2010年，用过期的建设用地许可证，把林浦一、二期拆迁文件嫁接到潘墩村，将全村上千户民房拆除，由此引发村民不断上访。

村民向有关部门反映村财政问题，区农林水局对潘墩村财务进行审计后，于2010年9月2日作出仓山农林水局信访复字2010023号答复意见书，明确指出村里自制报销凭证，白条开支数额巨大，其中差旅费、修缮基建、固定财产都以白条冲账，上级拨款转到私人企业，电费补贴数额巨大等。当时征地补偿款还有4409万元在村户头上。但村民在2013年6月查账中发现，补偿款余额仅剩1000多万元，两年多花去了3000多万元。

潘墩征地共有21个项目，市国土局只承认征了1537亩，剩32.05公顷未征，还有2000多亩地不知到哪里去了。群众查证后发现干部倒卖土地问题，2012年4月13日，仓山区公安分局经侦大队编号018号文说，“经侦查发现潘墩村确实存在非法倒卖土地一事，我局已立案侦查并对相关犯罪嫌疑人上网追逃”。但之后村里涉案的潘钟光、潘坚、潘玉珍等13名干部全部被取保候审，实际被倒卖100多亩地，但公安局仅认定33亩，此案不了了之。

1997年，福泉高速公路征该村285亩耕地，以8000元/亩包干使用，总金额仅228万元（其中包括土地、地面物等补偿）。可镇信访部门给村上访者三次回复，补偿费总金额都不一样，一次是300多万元、一次是500多万元、一次是600多万元。初步估算，少征多占压低村民的补偿款金额在10亿多元。

征地后，为了让潘墩村少损失一点耕地，时任镇党委书记陈某、村支部书记、村委村主任潘天民合计从周边的几个自然村补偿给潘墩村20多亩耕地，结果是挂羊头卖狗肉，他们将这20多亩地转移到由胪厦村出地，盖了3座大厂房，至今这3座厂房还在，只不过都转移了企业法定代表人姓名，潘天民那座公司挂名到其姐夫潘某名下，陈某、郑某两人也转其他亲属名下。

高速公路以贱价征收潘墩等村土地，当时的中铁十七局发文，让涉及征地村以50%股份入股高速公路。可是至今已过19年头了，潘墩村民没有得到分毫分红款。分红款流向何方？是被**截留了还是被贪官贪污了？请司法部门查证。 建设社会保障房“盛景黄山”征用潘墩村土地95.33亩，实际用地76.61亩，余下19.12亩以及留用地6亩。时任村书记潘钟光为了讨好陈某，让其以高价卖出，得款2400万元。陈某、郭某、王某（陈的铁哥们）三人各分得800万元。此事被原村书记兼村委主任潘天民知道后，在村委会当面向潘某指出，村民很多人都知道此事。

潘墩村的4000多亩土地，有1000多亩在没有签订留用地协议的情况下被强行征走；市、区、镇**以公益事业用地名义把600多亩耕地出让给开发商进行商业开发；以国有河流、滩涂、未利用地名义无偿拿走1000多亩。在安置房选址未定（2013.7.24才选定）的情况下，于2010年4至5月把一座近千年历史的古村夷为平地。1000多户村民的房屋被拆至今已5年多，村民流离失所，生活水平大大下降。

以下举例说明福州市、仓山区、城门镇三级**在潘墩违法违规征地的情况。

一、把潘墩九龙洲地块等蔬菜基地说成“滩涂”或“滩涂垫高后的菜地”骗取批文，把农田转为建设用地；再以公益建设项目征地为名，从农民手里攫取了大片土地；接着开始了长达2年的权力寻租，终于与商人黄某拉上了关系，权钱交易开始了。

为了确保黄某拿到土地，竞标条件规定“三年累计建筑面积达200万平方米”，谁有这样的实力呢？黄毫无悬念地“中标”了。请看市、区**领导是怎样给黄进行利益输送的：一是降低地价。潘墩村、浦下村有两块地，一块由刘建忠以每亩816万元拍得，一块由黄某拍得。黄拍到的地集居住、人文、交通、环境四大优势于一体。黄某只以每亩600万元拍到手，单从地价就净赚24亿元。二是提高容积率。原规定土地容积率要低于2.5，地到手后，经过一番操作，黄某建设的闽江世纪城容积率高达3.75以上，仅此又多赚了80亿元。三是少征多占，任其圈地。批文598亩，闽江世纪城实际占地1000亩，多占了400多亩，光地价又便宜了40亿。这样，黄某除了正常利润外，又多赚144亿元。

这些领导拱手奉送的都是国家的钱财、百姓的血汗。谁都明白，没有相当的回报，他们会这么做吗？

二、对合法的家园守望者使用非法暴力。

2013年1月18日发生区、镇、村干部带人抢地打人事件后，保地村民三番五次要求区镇领导出示征用九龙洲的文件，拿不出这些文件的书记、区长恼羞成怒。2013年3月27日，由镇领导郑某带领的上百名身着制服、头戴钢盔、手持盾牌的黑社会人员冲向守卫自己土地的农民。动作迟缓、撤退稍慢的农民被打倒在地，头破血流。村民12人受伤，其中3人住进重症病房。他们又于2013年6月26日对6名保地者实行抓捕。6月27日村民到区公安分局送材料，又被郑某抓走6个人，其中村民潘建峰、潘振斌、郭金凤被以“聚众扰乱社会秩序罪”的罪名判刑。2013年6月28日，区、镇出动了2000多人强行占领了九龙洲地块，建起了闽江世纪城。

2014年3月25日，人民日报读者来信版刊登题为《如此征地太坑农》的记者调查文章，反映潘墩村的土地被市、区、镇有关部门违法违规征用，村民房屋被违法拆迁等问题。由于地方的强烈抵制，如今一年又三个月过去了，报道涉及的所有问题都没有解决。

福州市仓山区城门镇潘墩村4000多村民

潘敦村村民潘志顺、潘宝流、郭金凤、刘秋琴：

我们全村1000多户（4000多人口）村民签名委托潘志顺为本村违法征地拆迁的全权代表。5年来潘志顺向中央各部门投诉的材料有2500多份，至今未得到处理。人民日报记者历时3个月，从阅读材料到实地调查，从查证信息到请教专家学者，发表了《如此征地太坑农》的客观、翔实、严谨的调查报告，它以准确的语言、严密的逻辑披露市、区、镇**在潘墩村违规违法征地拆迁的事实，充分曝光了腐败官员利用手中的权力侵害农民合法权益的问题。中央规定征地首先要留下10%的土地供失地农民及其子孙后代再生产之用，可在没有签订留用地协议的情况下，违规征占土地，造成了既成事实，这种明目张胆的违法，人民日报已经给予揭发，可至今未见处理。强烈要求有关部门对人民日报调查报告所揭露的问题逐一处理落实。

在程序上所谓征地补偿、安置方案、履行公告、登记、听证等，不是空手套白狼就是搞形式走过场，征地拆迁前已过上小康生活的村民，现在只能靠临时安置费作为生活的主要来源，没有地可耕，无工作可干，只好与赌博为伍，成为社会的不稳定因素。一旦家人生大病，没有社保和医保的村民只能坐以待毙。呼吁媒体为无助的失地农民伸张正义！

陈杰人：

刚才仲大军教授所说的，这真的是一个非常典型，非常令人触目惊心的案例。这个案例我看到的是什么？是三个方面。第一个是基层**以所谓的城市改造、公益建设等名义，强征甚至客观说是强抢农民的土地。在这么一个环境当中，我们可以看出来，根据中国的宪法，物权法和有关法律的规定，我们的土地所有权是分为两种，一种是国有土地，国家所有的土地，一种是集体所有的土地。但实际上在这么一种强征强抢的环境下，集体所有权完全没有任何的保障，没有任何救济的机会，地方**想干什么，集体所有土地的所有权人就只能乖乖地听从，没有任何保护自己合法财产所有权和土地所有权的这种可能性。

第二点，潘墩村这个情况也是全国一种非常典型的缩影，很多地方在征土地的时候，“挂羊头卖狗肉”。首先是打着公益建设的旗号，做什么公益项目，这样的话，就能够在征地的时候振振有辞，在道德上占优势。但是征完地以后，甚至一边征地，一边把它变成了商业用地，说白了，用低价强行抢夺到农民的土地，然后再以高价卖给开发商，中间的差价就是我们所说的这种地方**的土地财政的来源，这是非常典型的“挂羊头卖狗肉”的一种地方政治。

第三点，我们可以看到，在农村土地保护过程中，我们几乎所有的法律都失灵，我们几乎所有正常的司法途径都失灵。比如作为地方**，他有没有权力去强制执行？他在强制执行过程当中有没有权力去打人？这些东西我相信答案是不言而喻的，但是在这个案件当中我们会看到这么触目惊心的情况。还有一种，刚才村民也介绍了，对自己集体所有的土地为了维护权益，上访被判刑，司法诉讼就变成了败诉。完全是公权力协同作战，对付弱势的老百姓，我想这三个方面确实让人触目惊心。

作为一个法律人，我想回到这个案件的本身来说，谈两点技术性的意见。第一个是对扰乱社会秩序罪的刑事案件来说，需要指出一点，聚众扰乱社会秩序罪必须有两点非常重要的构成或者是事实证据。第一是聚众，什么叫聚众，作为控方认为被告人构成这个罪，一定要证明有聚集、组织、指挥、策划等等一些行为，但是我们看到材料所介绍的，他们取的证人都是被这些村民告状相关的利害关系人，像这样的人的证言，证明效力非常弱。在聚众这个问题上，如果控方不能证明被告人有聚集、组织、指挥、策划等等行为的话，很难认定他有聚众扰乱社会秩序罪的职责。第二个，必须是扰乱，这是一个结果犯罪，但是我们看到材料介绍，在公安厅上访一下，下跪一下，真的能让这个秩序乱了吗？所谓的乱，它必须有一个比较明确的合理的标准，现在这个罪名都变成了什么？只要有集体上访，有一些官方不愿意看到的上访行为，比如说打横幅，下跪，甚至你在那里没有那些行为，由于你的上访，让媒体做了一个报道，让舆论大化，这个时候就说你扰乱了社会秩序，简直是荒唐。从行为和结果这两个客观方面来说，这3个人构成这个罪是非常困难的。

张英洪：

各位专家大家好！看了这个案件我感到有痛心疾首的感觉。为了维护自己的财产的权利被打压，被黑恶势力打压，这不是这个村的一个现象，是整个国家治理的问题。我觉得这个研究不能终结，责任非常重大。每个中国人任何一个权利受到损害，我们每个人的权利都可能受到损害。

没有地方**犯罪主体这个概念，但是现实中是存在地方**犯罪这个现象的，它侵犯人的财产权利，侵犯人的生命权利，有的甚至快被打死了，但是没有事，在基层法律失灵现象非常严重，农民集体土地所有权没有得到保障，集体所有制也是公有制的一个组成部分，但是集体所有权得不到保障。集体收益分配权也得不到保障，农民去维护这个权利，到法院起诉，公平的诉讼权得不到保障，无处伸冤。农民的悲剧也是我们国家的悲剧，农民权利的受损也是我们中国人的权利受损。但是我相信正义的力量永远存在。

张星水：

我觉得非常悲哀，这是一个时代的悲剧，这个时代就注定一部分人会成为掠夺者和胜利者，一部分人成为被掠夺者和牺牲品。土地案件我概括为涉及5个方面的违法侵权问题。第一，地方**滥用征地权力，征用范围过宽，不展开说，这里面涉及到土地管理法的问题。第二征地程序不完善，缺乏透明度。第三征地费用不合理，偏低偏少，而且经常被挪用、克扣、侵占。第四，征地安置途径简单化，基层干部简单粗暴，缺乏人道主义的人文关怀，而且大多数地方**都采取一次性发放征地款，让农民自谋职业，自谋出路，让失地农民重新回到旧社会，让失地农民成为“三无”人员。第五征地有腐败问题，是权力和资本异化的结合，不良开发商牟取暴利，倒卖土地，村干部以权谋私，贪污侵吞征地款，第六征地方法简单粗暴，充满血腥，是暴力拆迁，导致了圈地运动。

王才亮：

幸福不会从天上掉下来，我很欣喜的看到你们现在已经聘请了律师团，我希望你们律师团能胜任这项工作，就记者提出的10个质疑，一个一个依法追究下去。比如你这个村庄过去是一个千万富裕村，怎么通过征地拆迁变成了一个贫困村呢？这就和党中央总的要求不一致。就来查问题，记者讲的10个问题，比如你这个村到底是4900亩还是2000亩？这个我想只要调查2002年的航拍图或者行政区划图可以查出来。你现在批文讲1500亩，还有3000多亩土地哪去了，到台湾去了？不是吧，这个问题是能依法追究下去的，是谁干的这个坏事，村庄怎么缩水的？同样，比如福建省2004年在全国率先推行土地留用制度，征你100亩地，给你10亩建设用地，这10亩建设用地是你们的饭碗，未经你们同意，别人不能拿走的，凭什么福州市委把这地拿走了，转手卖了，这就是一个违法的行政行为，这在法律上都是可以追究的。

罗立为：

农民作为中国最大的一个群体，没有捍卫自己权利的任何途径。你看中国有作家协会、有文联、工会、妇联、共青团，最需要组织的农民协会却没有。在这种格局里面，农民的利益得不到保障，贪官获得了最大的利益，中国的法律不是贪官不断自我膨胀的权力的对手，所以就有了潘墩村的悲剧。我们要通过这个典型案件，促进土地法的重新修订，尤其是要修订怎么保护农民的利益

王占阳：

当权力不受制约的时候，法就是形同虚设，甚至反过来成为当权者手中的玩物。下一步的改革，我认为非常重要的一点要约束基层的权力，约束县和县以下的权力，不是靠自上而下的权力，把县委书记、省委书记弄到中央党校去开会，那都是很有限的作用，还得靠民主，还得发展基层民主。你们这个事，村委会没起作用，如果你们这个村委会要起作用的话，土地所有权问题大致还是有点谱的。现在问题是集体所有制没有通过村委会的有效运作得到落实。

湛中乐：起了反作用。

王占阳：村委会实际是异化了。

竹立家：

第一，改选村委会，第二，村委会成立以后，以村委会的名义聘请一个高端的律师团，不要找跟**挂钩这样的律师事务所，要找民间的律师事务所，然后开始策划，一级一级告，起诉。比如起诉原村主任，县法院判的不公，可以上诉到市法院、省法院，行政违法，这个是可以告的，是完全合理的。

扶刚：

对地方**没有依法尊重老百姓的合法权益表示遗憾，对上访的各位农民兄弟们表示同情，我认为农民利益，我们在座各位的利益和我们自身利益是息息相关的，你们的权利受到损害，我们的权利也不完整，所以我们在座的各位以及社会应该关注潘墩村，地方**应该主动做表率，不能与农民争利，**应该是农民利益的保护者，是农民利益的维护者，与农民争利是违背我们党的政策还有国家法律的。希望你们的权益早日得到保障，地方**有好的表现和作为。

王南：

这个事情在当地看来是比较典型，但是我觉得这个事情从南到北，从东到西，在中国这个土地上，数不胜数。到目前为止，这是中国模式的上半场，它是一个三部曲。三部曲由三个主角构成，一个就是权贵，他们掌握着国家机器，他们跟开发商甚至跟一些黑社会沆瀣一气，他们得到了他们想得到的一切，这是最滋润的官员群体。第二个主角就是悲惨的出局者，农民失去了土地，失去了安身立命的根基，一些人居无定所，甚至被送到监狱里去。还有一个主角就是很尴尬的观察者，包括媒体，像人民日报这样的媒体在这个事情中间的地位也是很尴尬的，发生这样的事情，这个是中国过去发展方式导致的必然结果。

我希望看到中国发展模式的下半场，第一点，中国模式不应该是一部分人的盛宴，另一部分人被剥夺，受凌辱，输的精光。希望在坐的各位专家，各位律师还有媒体人士盯住这个案子，希望农民权利得到公平正义的保障，把公权力关进制度笼子。

张冠彬：第一，征地的案例特别多，70%、80%收到的线索都是这类问题。这个案子有共性，也有它的个性，个性，第一是数额特别巨大，第二**这边的一些做法特别恶劣，第三咱们村民的抗争特别顽强。

还有很多专家学者在支持你们，我觉得整体不能悲观，虽然现在遇到了瓶颈，到这个坎儿这了，要集中优势资源，优势兵力来突破这个坎儿，胜利肯定在咱们正义的农民兄弟这一方。