重大环评行政许可未告知听证权利属程序违法

胡律师

重大环评行政许可未告知听证权利属程序违法
——江苏盐城中院判决夏春官等诉东台环保局环保行政许可纠纷案

稿件来源: 中国法院网 发布时间：2015-02-27 09:13:41

　　裁判要旨

　　环保机关在审查和作出环评行政许可时，应告知利害关系人享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见，否则视为违反法定程序，其作出的具体行政行为依法应被撤销。

　　案情

　　原告夏春官等系江苏省东台市东台镇景范新村的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场上下相邻。第三人为新建洗浴服务项目，就案涉建设项目报被告江苏省东台市环保局审批，被告作出该项目环境影响报告表的审批意见，同意第三人新建洗浴服务项目。原告认为被告在没有召开座谈会、论证会以及征询公众意见的情况下，即作出审批意见，侵犯了其合法权益，请求法院撤销该审批意见。

　　裁判

　　江苏省东台市人民法院经审理认为，被告东台环保局具有对本辖区建设项目的环境影响报告表进行审批的职权。行政许可法规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。第三人洗浴项目运营后将产生的潮热、噪声等，不排除对原告生活造成重大影响的可能。被告在作出审批意见前应当告知原告享有听证的权利，其未进行告知即作出被诉审批意见，违反了法定程序，故判决撤销该审批意见。

　　第三人不服上诉，江苏省盐城市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　1.环境影响评价法与行政许可法的适用问题

　　四季辉煌沐浴广场认为本案应适用环境影响评价法，而不是行政许可法，因为前者是特别法，后者是一般法。依据环境影响评价法的规定，上诉人的建设项目不属于行政机关应当主动进行听证的范围。

　　根据立法法第八十三条规定，同一位阶的法律法规发生冲突时，应当遵循特别法优于一般法，新法优于旧法的基本原则。该案中，环境影响评价法与行政许可法均由全国人大常委会制定，属于同一位阶的法律。其中环境影响评价法第二十二条对建设项目环境影响评价文件的审批部门、审批权限和审批决定时限等问题作了明确规定，但对审批部门按照什么程序进行行政许可没有作出规定。而行政许可法主要规范行政许可的设定和实施程序，其中第四十七条对行政机关在作出涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利作了明确规定。因此，上述两个法律的相关规定内容并不冲突，不是特别法与一般法的关系。

　　本案被诉行政行为是涉及建设项目环境影响评价的一种行政许可行为，在环境影响评价法没有对审批机关审批程序作出明确规定的情况下，应当按照行政许可法规定的程序进行审批，即本案既要适用环境影响评价法，又要适用行政许可法。

　　从立法时间来看，环境影响评价法实施于2003年，行政许可法实施于2004年，按照新法优于旧法的一般原则，也应优先适用行政许可法。故原审法院适用行政许可法并无不当。

　　2.环评行政许可中“重大利益关系”的认定问题

　　从环境角度来看，环境相邻权指基于环境保护的客观要求，产生的一定范围和限度内的相邻关系中，法律关系主体依法享有的权利的总称。具体来说，权利人利用自己不动产从事经营活动或日常生活时，产生废水、废气、废渣、粉尘、辐射、噪音、震动等侵害，危害到相邻人财产、人身以及生活环境的，如果侵害超出社会允许的限度，则是侵害了环境相邻权。本案中，四季辉煌沐浴广场新建项目侵害了4名原告的环境相邻权，应当认定双方之间具有重大利益关系。

　　从法律角度来看，行政许可法对何为“重大利益关系”没有具体规定，但民法通则第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系，给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”物权法第八十四条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”第九十条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”按照民法通则和物权法的相关规定，四季辉煌沐浴广场新建项目将会损害4名原告的相邻权，应当认定具有重大利益关系。

　　从事实角度来看，四季辉煌沐浴广场的浴池、噪音设备间、水泵房等位于夏春官等人房屋的楼下，四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等，对居住在该洗浴项目上方的夏春官等4个家庭的生活环境肯定有较大影响，而且这种影响将是长期的、持续的。夏春官等4个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人，存在重大利益关系。

　　综上，夏春官等与本案审批项目存在重大利益关系，东台环保局在审查和作出这类事关民生权益的行政许可时，应当告知夏春官等享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见。

　　本案案号：（2013）东行初字第60号，（2014）盐环行终字第2号

　　案例编写人：江苏省盐城市中级人民法院 徐 军 许成华 李星星