第41届财产保护与财富创造论坛福建福安市白招村土地研讨会专家发言摘要

流浪者的爱

专家评福建省福安市**和法院：一笔糊涂账，两个烂官司

第41届财产保护与财富创造论坛福建福安市白招村土地研讨会专家发言摘要

论坛原则：“法治、正义、公益性、建设性”。

论坛宗旨：以法律解决矛盾冲突，以研讨代替上访，以合理合法的方式申冤，以疏导的方式促进社会稳定，协助**化解不稳定因素，帮助民众伸张正义。本论坛以法律为准绳、专家发言不偏袒当事人，以正义为目标。本论坛不承接明显的非正义案件；它以公益性、低成本为手段，以建设性、为当事各方建言为基本任务，最终目的是改善营商环境，推动法治进步。

本论坛仅依据当事人提供的材料进行讨论，由当事人对于材料的真实性、全面性负全部责任，论坛（研讨会）的主办者、发言者、发布者均不对由于案件资料的真实性、全面性之瑕疵或错误所造成的不良后果承担责任。

与会嘉宾：

湛中乐，著名学者，北京大学法学院教授、博士生导师、北京大学宪法与行政法研究中心副主任。中国行政法学研究会副会长；中国人权研究会常务理事。

熊文钊，著名法学专家，中央民族大学教授、博士生导师，法治**与地方制度研究中心主任。中国宪法研究会常务理事、中国行政法研究会常务理事、北京大学宪法与行政法研究中心客座研究员、国家行政学院行政法研究中心兼职研究员。

陈杰人，著名学者，现任中国政法大学法制 研究中心研究员，曾任人民日报社《人民论坛》主编，法制日报社《法人》杂志主编，《法制周报》总编辑。曾应美国国务院邀请赴美国哥伦比亚大学等学术机构做高级访问学者。

仲大军，著名经济学者、社会评论家，北京大军经济观察研究中心主任，研究员。新华社特邀研究员。

张英洪，著名农村问题专家，北京市农村经济研究中心研究员，法学博士。

朱启臻 著名学者，中国农业大学教授、人文与发展学院副院长、农民问题研究所所长，北京社会学会理事，中国农村社会学会副会长。

胡思远，著名学者，国防大学教授，北京创新研究所研究员，中央人民广播电台、中央电视台等媒体特约评论员。

张冠彬，法制日报法制文萃总编辑。

欧阳劲，太平洋杂志总编辑。

扶刚，法学博士，三农内参主任、党组书记，廉政文化网总编。中国法学会会员、中国行为法学会员。

李朝民，农民日报资深记者。

王龙，中央电视台资深记者。

陈义欢，国际商报周刊副主编。

崔克亮，中国经济报告杂志总编审。

福建省福安市下白石镇白招村虾塘被非法强占案情介绍

福建省宁德地区福安市下白石镇的白招村，有600多年的历史，有人口1000多人，人均土地不足3分。祖祖辈辈依靠村门前的滩涂养殖生活。

1965年4807工厂进驻下白石镇需要用地，当时的社会状况是“国家利益高于一切，于是，4807工厂就占用了岩下塘（全村迁移）村全部土地及村前滩涂地，以及下白石村、白招村、亨里村的部分土地，这几个村本来人多地少，食粮靠回销。工厂为了解决以上村庄农民生活出路，规定所征的土地都以围塘的地进行交换，为此，围垦了白招村的滩涂地1400亩，除工厂自己再留用部分以外，剩余约700亩便安置给下白石村、岩下塘村、亨里村各约100亩，安置给白招村约400亩。也就是说, 白招村农民集体牺牲1400多亩滩涂土地，换回来与滩涂差不多的滩涂塘地400亩。这些土地是在1980年划分使用的。此时，工厂占地面积已扩大到1000多亩。从以上事实看出：4807工厂围塘占地以及赔偿安置给下白石村、岩下塘村、亨里村以及白招村的土地，实际占用的全部是白招村的土地。

    白招村农民集体尽管只得到400亩滩涂塘地，从1980年后就种植农作物，1985年后向银行并投工投劳，最终将该滩涂改造成能排水进水功能的养虾池塘，福安市水产局将其编号为：白招大塘143号6、7、8、9号虾池。由于养殖亏损与市水产养殖公司产生纠纷，福安市下白石镇**在1995年后，趁白招村农民集体与水产养殖公司纠纷危难之际，将安置给白招村农民集体的400亩虾塘收去代管出租，至2006年被白招村农民集体拿回耕作养殖至2012年。该400亩虾塘被福安市下白石镇**收去代管期间，镇**不通过招投标，用黑箱操作，明明每年可以出租收入36万元，但镇**对外却说每年只以10万元出租，从中贪污25万元以上（有转包合同为据）。多年来被下白石镇**非法收去的租金达100多万元，而实际上被贪污租金是出租款的两倍多。更可恨的是这些钱全部花在下白石镇镇干部们的吃喝玩乐之上，比如：下白石镇**欠车站边的某酒店的吃喝帐就达200多万元，至今没还！这就是下白石镇**没投资一分钱，坐发横财数百万元的现实。

    2010年6月，在当时的下白石镇党委书记薛某和前任书记刘某的策划下, 下白石镇**作为原告，在福安市法院起诉了白招村18位村民小组组长, 要求“管理”收回安置给白招农民集体使用已有30多年的该400亩虾塘土地，下白石镇**可能知道自己无权享有该400亩虾塘的所有权和出租权，可能知道再出租下去是违法的，所以，企图采取诉讼手段把白招村的这400亩虾塘拿走，将该400亩虾塘拿走后“还”给4807工厂，搞什么造船工业基地。福安市法院在受理和审理该案过程中，下白石镇**、工厂都拿不出其享有土地所有权的证明材料。但白招村农民集体有村谱为据，证明该片土地是本村集体所有土地。虽然下白石镇所有农民集体（可能全市）没有发给农民承包30年和50年的土地使用权证，这是福安市**的故意与特色，这也是造成土地纠纷和**可随意抢劫农民土地的原因。

该案2010年7月第一次庭审后，一直在法院拖了2年无法下判决。在审理两年难以断案的情况下，2012年1月17日福安市国土局和下白石镇**与白招村委领导人忽然以骗取或勾结的手段，将白招村农民集体正在使用的400亩虾塘，颁发了一个“安政国用【2012】第0054号”《国有土地使用证》给4807工厂，在福安市国土局颁发此土地证后的一周内，福安市法院马上将4807工厂放弃了32年之久的市水产局标号为白招大塘143号6、7、8、9号虾塘的所有权判给工厂所有。

4807工厂已放弃32年之久的400亩虾塘（期间，若没有白招村农民集体的呵护，早已变成海域滩涂，被海水淹没了），怎么现在又有权利得到呢？4807工厂还有什么诉权和享有占用本属于白招村农民集体的该400亩虾塘的权利呢！事实上，在本案一审庭审中, 4807工厂周厂长就在法庭上承诺放弃白招村这400亩村民用以活命的虾塘占用的土地，归还白招村农民集体，工厂根本没去法院告状，也没去主张，但下白石镇**有关领导却千方百计要弄回来“还”给工厂, 搞什么造船业。这里面的猫腻难道不是再明显不过了吗?

更为令人惊讶的是：福安市法院将白招村村民正在使用的白招农民集体400亩虾塘土地判给工厂，以法律的名义没收了靠虾塘养殖吃饭的白招村农民集体土地。一审判决后的15日内，白招村农民集体依法本来有权向宁德中院提起上诉。但公安局和下白石镇**从一审判决后的第二天开始，连续15天，组织警察和福安市机关干部达五六十人，每三人一组，把白招村18个村民小组组长从早到晚围堵在家不让出门，阻止村民对一审判决提起上诉，非法剥夺村民的上诉权。这些围堵人员天天在饭店吃饭、住宿在宾馆，每人每天补助300元。福安市**和下边是真**某些官员的违法乱权侵权，无法无天侵害百姓合法权益、暗中实现个人非法私欲的罪行已经昭然若揭。

福安市法院的这一荒谬判决，残酷剥夺了白招村1000多村民赖以生存的命根子——400虾塘土地！福安市法院的判决完全是下白石镇领导、福安市某些**官员以所谓发展造船工业的借口来残酷抢劫农民活命的土地，中饱个人私囊，残忍剥夺1000多农民生存权的罪恶图谋！

郑成国（白招村村民维权代表发言）：

我村有200多户，人口有1000多，人均土地不足3分，村前面是海，白马江边滩涂被4807工厂围垦，我们郑姓宗族从嘉庆年间就定居在白招村，原来是碧州村。我们家谱里有记载滩涂的标志。

    1975年4807工厂从上海搬到下白石镇来建设，为了支持国防建设，我们村献出滩涂1150亩，4807工厂围垦。1978年4807工厂围垦开始，到1982年围垦结束后，除了白马江北侧4807工厂他自己留下200亩地自己用以外，600亩拨还给被工厂占用的下白石村、岩下塘村、亨里村，余下最南侧的387.3亩归还我们白招村使用。

从1982年起，我们村在这387.3农用地里种地瓜，种甘蔗，养殖，一直到2012年都是我们村在使用。可是在2010年6月6日，下白石镇**法人代表林飞镇长起诉我们村农民387.3亩土地是4807工厂的，要归还4807工厂，而在2011年12月10日，闽东日报A2版刊登，若对产权有异议，请登报后，30日内，向福安市国土资源局提出申请，逾期将依法登记发证。

到2012年1月17日下白石镇**和福安市**就批准颁发土地证给4807工厂。2012年7月17日下白石镇**和福安市**联合召集有公安民警，有国家机关工作干部，黑社会共有600多人，围攻白招村农民，还有57辆小车，

连续一个星期把387.3亩正在养殖的海产还没有全部收成好，全部被填埋了。养殖户损失惨重，387.3亩的土地填埋到现在已经3年多，全部长草，损失四五百万。

各个路口全部被监视，被抓的抓，关的关，没有任何手续，被抓的四五个农民被关了5个多月。

李柏 本案的案情，我向各位专家学者在会前都已经认真审读研究过了，这里我部再重复。我想针对本案的诉讼和司法判决中涉及的一些问题，提出以下几个疑问，听听各位专家宝贵的意见。

第一个疑问，下白石镇**在2010年6月6号向福安市法院提起民事诉讼，镇**作为原告是否适格？被告都是一些个体村民，要求单个村民交还他这个村集体经济组织所拥有的海滩或滩涂，这个民事诉讼它的被告这样列明是否适格？如果不适格，福安市法院这样立案是否违法？因为根据最高人民法院的解释，村民委员会和村民小组都属于集体经济组织，原告福安市下白石镇**它的目的是要村民小组这个集体经济组织归还海滩，但是它的被告列明的是单个的村民小组组长，所以我想请各位专家来诊断一下，这一民诉诉讼中的被告是否适格？按照我们的理解，被告应该是11个村民小组，而不应该是每个小组的组长。

第二个疑问，福安市人民法院2011年2月28日作出的这份民事判决书是否存在违法的地方？

第三个疑问，宁德市中级人民法院2012年6月8日对村民的上诉状所做的民事判决书，也就是二审民事判决书是否存在违法的地方？包括法律的适用、对证据和事实的认定等方面。

第四个疑问，宁德市人民**2012年3月30日这份行政复议决定书是否存在违法的地方？

第五个疑问，福安市人民**2012年1月17日把白招村村民用来养殖海产的滩涂作为陆上土地，发放一个国有土地使用权证的行政行为是否存在违法的地方？它本来是海滩，是滩涂，后来福安市人民**2012年把这块滩涂作为陆地发了一个国有土地使用权证，这一发证行为是否存在违法的地方？

第六个疑问，这个问题比较宽泛，从整个目前我们给各位专家提供的这些材料来看，我们从法律和道德良心的人道主义角度等方面怎样来评价福安市**、下白石镇**和福安市人民法院、宁德市中级法院在涉及本案中的行为？在这场福安市当地**与民争利的过程中，它的行为在法律上，甚至在道德和良心上是否有值得商榷，甚至值得批评的地方？我想这种不顾一千多名村民的死活，以法律的名义来剥夺这一千多名村民的生存权，从法律上和道义上是否说得过去？我们作为一个法律人都知道，仅仅从法律的字句和条文去执法，去做司法判决，可能你作出的这个司法判决或者这个执法的结果是符合现行法律条文和字句的规定，但是你在本质上违反了起码的良心、道德和公义等人道主义的基本价值原则和精神，违反了起码的自然正义，一句话，违反了自然法原理，这样一个执法机关，这样一个司法机关所作出的执法司法行为，怎么能够让生活在这种法律体系下的公民去遵守它？而且目前根据我去现场调查，白招村被当地**抢走这380多亩水塘后，又被当地****填埋掉，根本没有开发利用，还荒废在那里。我们不知道当地**这种做法的意图何在？是否有当地**官员个人的私利在这里面？在整个这场诉讼送的表面现象之下是否存在暗中的利益交换？我就抛出这些砖头来，希望能引出各位专家宝贵的“玉”（建议）。我的发言就到这里。

仲大军：

这案的本质就是与民争利的问题。一个土地资源如此狭小的这样一个海边小村，又被占去这么多土地资源，没有任何补偿。在过去计划经济时代，可以说国家占地干什么东西，村民简直完全是无偿贡献的，这个村在60年代，4807工厂开始进驻，为了国防建设这个小村付出了巨大代价，还都是人民公社的时候。本来非常稀缺的土地资源变得更少了，60年代那是非常艰苦的，经过70年代，80年代经济改革开放，生活情况好一点，这个村可以说在改革开放之前已经付出很大的代价。为了我们国家国防的需要，已经付出了很大的代价，在这种情况下，到了改革开放年代，我们的地方**不但不考虑如何补偿这个村子的损失，反而继续在这与民争利，这个问题应该上升到道义性。

没有任何补偿，这是一个历史上巨大的欠账的问题，到今天仍然与民争利，我就感觉到很不合理，不仅不合理，非常不道义。

胡思远：

本案中，有三个方面是严重违法的。第一是土地的性质，海滩是陆地资源的延伸，国际法上证据确凿。就像大陆架、海岛一样，我们在南海、东海、钓鱼岛，滩涂就是大陆的延伸，你把它变成国有的土地，可以随便的发放土地证，随便征召的，就把性质变错了，法律适用上就错了，福安本地法院把这个地方判给工厂，它是当地农村集体的陆地资源的延伸，这是关键的一点。

第二点，下白石镇**和福安市**违法。一审判决出来后本来依法有15天上诉期，你本来可以上诉，结果派人看着这个村18个组长，明摆着心里有鬼。

张英洪：

这个案例我感觉到最明显的对农民权利的侵犯。有这么几点：第一个是农民集体所有权得不到保障的问题。

第二个侵犯的权利是侵犯了集体收益分配权，四百亩的土地出租每年有几十万元，收益权农民没有得到，集体收益分配权受到损害。

第三个，村民自治权也严重异化。我们国家希望通过村民自治来维护村民的权利，我们很多案例发现，村干部走向了村民的对立面，他不是维护村民的利益，而是跟损害农民利益的势力勾结在一起，成为损害农民的一股力量，所以农民自治权受到严重损害。

第四个权利是村民正常的上诉权，通过法律手段维护自身权益也受到严重的损害。你看很多警察、工作人员阻止农民出去，阻止他们上诉，正常上诉的通道都本**关闭了，这是一个非常严重的社会问题。因为当你权利受到损害以后，你要通过法律手段来维护自己的权利，但是地方势力把你的法律救济权利也截断了。

第五是公正审判权没有得到保障。法院本来是公平正义的最后一道防线，但是在现有的体制下，现有的环境下，法院很难作出一个公正合理的判决。最后判决的结果往往是损害农民的权利，使农民对法院公正审判产生很大的动摇。

陈杰人：

关于本案，我想说几个观点。第一个，需要澄清一个认识，现在我们一讲滩涂的所有权，大家总认为根据法律规定，滩涂属于国家所有，矿产、滩涂、草原等等都属于国家所有，但实际上根据我国宪法和物权法的规定，特别是物权法第48条明确规定，虽然滩涂是属于国家所有，但是该条法律还有一款是这样写的：“法律有其他规定的除外”，如果法律有其他规定的，这个滩涂也可能是集体所有。就白招村这个情况来说，我觉得如果根据他当时很多年以前使用的惯例，历史的成因，以及这个滩涂和村民所居住生活生产的这种家园的距离的有机性，它整体土地上和它耕地的有机联系来看，是不是有可能也应该是过去该村集体所有的。在这个问题上，确实是一个非常复杂的问题，现在农村的土地权属确权过程中发生这么一个问题，这个海滩除了目前来说，有争议的就是2012年福安市**向这个海滩发放了这么一个土地所有权证！那么我们就要问：既然你把这片海滩当成了陆地来发放国有土地使用权证，那么，请问你福安市**：该陆地在2012年之前，它土地所有权应该归谁所有？你福安市**是从谁的手中把这片土地征收得来的？这些问题一旦揭开，这个土地使用权证的黑幕也就真相大白了！这个问题是一个很大的疑问。因此，不要认为滩涂就一定是国家所有。

第二，这个官司本身很奇怪，这个官司是一个侵权之诉，侵犯了什么？侵犯了所有权，所以原告（下白石镇**）的诉求是要求被告返还土地，原告在其诉状中认为这个土地是归4807工厂所有，既然是一个所有权的侵权之诉，原告作为一个仅仅拥有对该标的具有管理权（？不一定，法律规定县级人民**国土部门才拥有对土地的行政管理权）的乡镇**,它竟然很莫名其妙跳出来充当原告，这就令人感到奇怪了！这个土地即便是按照原告所说，如果你的诉求是诉被告侵犯了你对这个土地的管理权还可以理解，你认为你自己拥有的是管理权，但你再诉状中竟然要求的是呀被告返还土地的所有权，可是该土地所有权的主人（4807工厂）反而没有提出这一要求，自认为是有管理权的人提出乐所有权的要求，这个就非常莫名其妙。我看在原告写的诉状中，对权利的性质他也是模糊处理，他要求法院确认该土地的权属下白石镇**，这里使用“权属”这个词很模糊、很笼统、很奇怪，本来，要么是管理权，要么是所有权，要么是其他的占有权、收益权、分配权或处分权等等，原告在诉状中没有讲清楚，所以这完全是一个糊涂的官司。

第三点，这个官司是一个民事诉讼，从民法通则最基本的原则，公平原则来出发，土地78年围垦以来，一直由村民在占有、使用、收益，甚至对收益进行分配，像这种完全的权能，连续几十年一种稳定的状态，由村民来占有，来行使，同时村民把这片海滩围垦成海塘也投入了很多财力物力和管理的精力，从公平的原则来说，你镇**作为一个莫名其妙所谓的“权属人”（什么权利都没确定）就跳出来说，要收回就要收回吗？你让人家交还就交还吗？这个明显违反了民法通则规定的公平原则。

这个官司到现在为止，我把它概括为十个字：一笔糊涂账，两个烂官司。一笔糊涂账，这个土地的性质和归属完全是糊涂的，到底应该归谁所有，理论上应该归谁所有，法律上应该归谁所有，档案上应该归谁所有，都是糊涂的，在整个诉讼法律文书中没有得到明确体现，由于这两个糊涂，引发了两个荒唐的官司，一个镇**竟然荒唐地充当原告提起民事诉讼，起诉村民，根据民事诉讼法的有关规定，这是不应该的成立的诉讼，应当被法院裁定或判决驳回其起诉。第二，当地**无视农民财产保护原则，做了一个漏洞百出、事实不清的复议决定。

湛中乐：

这个案子材料比较多，我同意刚才胡思远老师这个观点，关于滩涂、草原这方面的规定，一个是有制度变迁的问题，几十年有一个制度的变迁。由于后来，尤其是82年宪法的规定，包括城市的土地属于国家所有，使得现在在城市里的土地说是国家所有，包括北京市在内有一部分土地，有些49年以前拿的，或者49年以后中国新**还给他们发放那些房产和地产证件，由于宪法的规定，使得在很多问题上的理解上就以为城市土地都属于国家所有，其实这里面非常复杂，不是一个宪法规定就解决了所有问题。滩涂也有这个问题，从历史的发展演变来看，在海边拥有滩涂，陆地上有一些面积，它有一个自然延伸。因此，本案中**和法院一致认定白招村的海塘属于国有，应当被收回，这是很值得怀疑的做法。建议从福安市**发放那个国有土地使用证的角度入手，揭开整个案情的黑幕，把这个案子涉及的事实真相揭露出来，取得证据和事实后申请法院再审或申请检察院抗诉。

熊文钊：

下白石镇**在这场与民争利的活动中当中扮演的角色很不清楚、很不光彩，你如果是代表国家，如果土地国家所有，应该是县以上的国土管理部门他才是管理主体，你镇**在这上面都无权来行使国土管理权。县级以上的国土管理部门才是管理部门，镇**你应该是帮助或代表集体经济组织这方面，所以镇**作为原告的身份地位其实是很值得质疑的。这是一个问题。

关于起诉福安市**国土部门颁发这个土地使用权证，你这个行政行为我要求你撤销。这个举证责任应该由国土管理部门来证明这个土地滩涂是国有的，这些问题你应该拿出充分的证据来证明你发放的这个土地使用权证是合法的。行政诉讼中的举证责任应该由行政机关来承担，行政机关如果证明不了这个土地是国有的，没有争议的，在这种情况下，行政机关颁发这个证书还是应该要被撤销。

历史上下白石镇白招村村民一直世世代代利用滩涂进行养殖，进行渔业生产，是他们的生计来源，刚才湛中乐说的，前面陈杰人讲的，你不能说这个就是国家所有的，他认定是一个集体所有的，在渔村的村民既种地，同时也是以养殖为生的，这是他自然的一个权利。

1150亩这个性质认定，400亩实际是补偿给白招村村民的，当时国家考虑给补偿的方式，400亩交给公社管理（因为当时的公社相当于乡镇集体经济组织），实际就是交给了集体经济组织，以此作为国家给村民的补偿，相当于国家征用了这块地方，给了补偿，这个行为应该得到法律认定的。这400亩海滩应该是作为集体所有，它并没有列入到国土管理部门的台帐自己管理，而是交给公社来管，从这个性质上来讲，该400亩海滩应该是属于白招村集体所有。这边 150亩，这边180亩，对这三个村和滩涂之间的关系也做了划分，对集体滩涂这样一个补偿，它的性质应该是集体土地性质。

朱启臻：

关于滩涂的问题，其实法律上属于谁已经不重要了，因为国家有一个明确的规定，谁投资谁受益。

还有一个问题，他把这个土地收回去以后，到现在还在荒着，这是一个重要的理由，一个说法，土地本来老百姓是使用的，你把它弄去荒了多少年，荒完了以后，应该还收回的，两年撂荒，无偿应该收回的。

张冠彬：

我对这个案件总的判断，它是一个糊涂案，而且是一个属于是非颠倒的案件，本来是农民这边为了支援国防建设，把自己辛苦围垦而成的海塘无偿奉献给国家，把滩涂给国家，让国家去用于国防，最后反过来被地方**说农民强占了国家的利益，从是非上是整个颠倒的。

崔克亮：

现在我们在搞社会主义市场经济，市场经济的基石就是产权清晰，当前来说，从中央到地方在搞土地流转制度改革，流转大体的趋势，还是还权于民，还地于民，还利于民，我们搞市场经济如果不把产权搞清晰，建立在虚无的产权上，是搞不好的。一些当地地方**做的是和这个大趋势逆向而行，相反，继续在朝中央的精神方向逆向而行。