新沂市土地利用总体规划（2006-2020年）

扬子晚报2009 · 发表于 2011-2-24 08:52:11

新沂市土地利用总体规划（2006-2020年）
大纲说明

新沂市人民**
二○一○年一月目录
第一章规划修编的背景 1
第一节自然社会经济概况 1
第二节土地利用现状 2
第三节现行规划实施评价 3
第四节规划修编的必要性 5
第二章大纲编制的依据与过程 7
第一节规划修编的主要依据 7
第二节大纲编制的简要过程 8
第三节大纲编制的技术路线 10
第四节大纲编制的主要成果 12
第三章基础数据采用与规划基数转换 13
第一节基础数据的采用 13
第二节规划基数转换 14
第四章经济社会发展战略分析与预测 19
第一节经济社会发展战略分析 19
第二节经济社会发展目标预测 19
第五章主要规划控制指标预测 23
第一节耕地保有量预测 23
第二节基本农田保护目标 24
第三节建设用地需求量预测 25
第六章土地利用结构调整与布局优化 30
第一节土地利用调整结构原则 30
第二节土地利用布局优化 30
第七章协调土地利用与生态环境建设 33
第一节严格保护重要生态功能区 33
第二节构建良好的生态用地格局和管治 33
第三节创建环境友好型土地利用模式 36
第四节生态和谐的土地利用和建议 37
第八章土地利用分区 41
第一节土地利用用途分区 41
第二节建设用地空间管制分区 42
第三节中心城区土地管制分区和管制措施 43
第九章规划方案实施的可行性 46
第一节基础资料详实可靠，规划依据充分 46
第二节规划重点突出，用地配置较为合理 46
第三节规划指标科学合理，指导城镇建设 47
第四节基础研究扎实，可操作性强 47
第十章各项规划控制指标分解 48
第一节指标分解原则 48
第二节指标分解思路 48
第三节指标分解方法及说明 49
第十一章与相关规划的衔接 54
第一节与徐州市土地利用总体规划大纲的衔接 54
第二节与现行规划衔接 54
第三节与“十一五”规划的衔接 54
第四节与城镇规划的衔接 54
第五节与交通、电力规划的衔接 55
土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，为实现新沂市“和谐建市、工业立市、商贸兴市、富民强市”的战略发展目标，实现经济社会全面、协调、稳定和可持续发展的规划目标，根据《徐州市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》及相关法规的要求，新沂市人民**组织编制了《新沂市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》（以下简称“大纲”），大纲说明主要阐述规划修编的必要性、大纲编制的过程、基础数据的采用、规划修编主要技术问题的处理等，是大纲必要的说明和补充。
第一章规划修编的背景
第一节自然社会经济概况
新沂市位于江苏省北部，东陇海铁路中段，苏鲁两省交界处，城区紧靠亚洲大陆桥东桥头堡，北与山东省郯城市接壤，东与东海、沭阳两市毗连，西和邳州市相邻，南与宿迁市交界，是徐州都市圈的重要节点，地理坐标为北纬34°7′～34°26′，东经117°59′～118°43′。
“十五”期间，新沂的工业化与城市化进入了一个快速发展时期，全市已初步形成以化工、造纸、食品、纺织服装为支柱产业，新医药、新材料、机械建材、矿产开发综合发展的工业体系。国民经济持续较快增长。据初步核算，2005年实现地区生产总值（GDP）77.80亿元，人均地区生产总值为8367元，基本上处于工业化初级阶段。与江苏省兄弟县市相比，新沂市2005年的经济总量排在全省第40位（全省同级县市52个），人均GDP排在全省39位。
人口总量保持低速增长。2005年末全市户籍人口97.47万人，比上年末增加0.99万人。
消费品市场繁荣活跃。随着城乡居民收入的增长和消费的升级换代以及人们消费观念的提升，2005年，新沂市的消费品市场呈现出购销两旺的势头。全年社会消费品零售总额26.3亿元，同比增长15.1%，增幅提高0.5个百分点，对经济增长的拉动作用明显增强。
2005年末全市城市化水平达到44.10%，比上年提升1.02个百分点。
第二节土地利用现状
1、土地利用现状
通过对2005年度土地利用变更调查数据进行规划基数转换，新沂市2005年各类土地面积如下：
农用地总面积108795.8公顷，占土地总面积的67.97%。其中耕地79021.1公顷，占土地总面积的49.37%，比重最大；园地9991.4公顷，占土地总面积的6.24%；林地3730.0公顷，占土地总面积的2.33%；其他农用地16053.2公顷，占土地总面积的10.03%。
建设用地总面积29892.8公顷，占土地总面积的18.68%。其中城乡建设用地20889.6公顷，占土地总面积的13.05%；交通水利用地8262.2公顷，占土地总面积的5.16%；其他建设用地740.9公顷，占土地总面积的0.46%。
未利用地总面积为21365.9公顷，占土地总面积的13.35%。其中水域19908.0公顷，占土地总面积的12.44%；自然保留地1457.9公顷，占土地总面积的0.91%。
2、土地利用特点
2005年底，新沂市耕地面积占土地总面积的比重达到了49.37%，占农用地总面积的比重为72.63%。园地占土地总面积的比重仅为6.24%，林地占土地总面积的比重为2.33％；交通用地增长迅速，1997-2005年全市新增建设用地总量2425.4公顷，其中新增交通用地1699.9公顷，占新增建设用地总量的70.09%；农村居民点分散，占地面积大，造成土地资源的浪费，2005年全市农村居民点用地为17305.7公顷，占建设用地面积的57.89%，农村人均居民点用地达到317.60平方米/人，人均占地远超过国家150平方米/人的上限；同时新沂市境内河湖众多、湖荡洼地交错分布，未利用地比重较高，土地后备资源较为丰富，可开发潜力巨大。
第三节现行规划实施评价
1、现行规划主要指标执行情况
《新沂市土地利用总体规划（1997-2010年）》主要规划指标：到2010年全市耕地保有量79952.9公顷；基本农田保护面积为78666.7公顷；建设用地总规模22635.5公顷；新增建设占用耕地1533.3公顷。
至2005年底，全市耕地保有量为79021.1公顷，比规划目标低1.17%；基本农田面积为74484.1公顷，比规划目标低5.32％；建设用地总量为29892.8公顷，比规划目标高32.06%；新增建设占用耕地面积为2181.9公顷，比规划目标高42.34％。
规划实施以来，全市通过农村建设用地整理复垦以及其他土地开发共增加耕地面积3615.9公顷，平均每年新增加耕地401.8公顷。与同期建设占用耕地面积相比，新增耕地面积小于建设占用耕地减少的面积。照此速度，要在规划期内实现耕地占补平衡，新沂市面临很大的平衡压力。
2、规划实施取得的成效
现行土地利用总体规划实施以来，耕地和基本农田得到了有效保护，1997-2005年规划实施期间，耕地总量虽然减少，但单产提高，经济效益也增加。土地整理复垦开发整治力度不断加大，1997-2005年期间通过土地开发、复垦整理等途径补充耕地总量3615.9公顷，年均补充耕地401.8公顷。城镇、工矿和重大基础设施项目得到保障，促进经济社会快速发展，城镇面貌有了很大的改观，保障了京沪、霍连两条高速公路、胶新、新长铁路及205国道改线等重大基础设施的用地需求。促进土地利用结构调整，有效控制新增建设用地总量；促进了生态保护与污染治理。
3、规划实施存在的问题
随着经济发展，规划实施过程中也出现了比较突出的矛盾，主要有以下几个方面：
（1）规划编制的超前性和前瞻性不强
新沂市现行土地利用总体规划实施面临的一个显著困难在于规划编制阶段与实施阶段的社会经济宏观环境显著不同，规划的适应性相对不足。现行规划编制于20世纪90年代上半期，土地利用总体规划编制的重点置于耕地保护与建设用地控制方面。进入21世纪以来，国内外经济环境发生显著变化，对土地利用总体规划主要目标产生强烈冲击，客观上增强了规划实施管理的难度。
（2）基础性研究不足导致规划方案弹性不够
土地利用总体规划管理的内容本身具有极大的不确定性，尤其是在经济快速发展地区，但现行土地利用总体规划很大程度上忽视了这一不确定性，同时，由于城市环境的变化和客观条件的限制，现行规划编制时期基础资料掌握和研究不够等方面，致使规划方案弹性不够，只采取了单一方案规划模式。当经济发展与规划预期出现偏差时，规划管理难以从既定模式转向新的方案，规划的持续作用能力受到严重削弱。
（3）公众参与程度不高
现行规划在编制、实施过程中，公众参与主要表现在规划调整的听证和专家论证上，重点只是衔接规划用地矛盾问题，而不是站在宏观全局的角度来审视规划的协调性，广大社会公众并没有真正参与规划方案的制定，公众参与和社会监督的作用没有真正显现出来。
第四节规划修编的必要性
1、土地利用总体规划与相关规划衔接的必要性
土地利用总体规划不仅是土地利用专项规划、详细规划的编制依据，也是城市规划、农业区划等相关规划的重要参考，必须要与其他相关规划衔接。由于城市环境的变化和客观条件的限制，现行规划与相关规划衔接的力度和广度均不够，致使一些建设项目与城市总体规划或专项规划相矛盾，土地利用规划的科学性和权威性受到挑战。因此，为了保障各类规划的顺利实施，保证新沂市社会经济的平稳发展，需进行新沂市土地利用总体规划修编工作，加强土地利用总体规划与经济社会发展规划、城市规划等相关规划的协调统一。
2、新形势下对新沂市土地利用与保护提出新要求
随着徐州都市经济圈和东陇海经济产业带经济水平的提高，经济接纳能力也不断提升，区位与人力资源优势在国际市场上将占据越来越重要的地位。作为东陇海重要的节点城市，新沂市的土地资源面临更大的经济与环境压力。新的国际与区域环境，以及新沂市自身发展需求的转变都对新沂市土地资源利用与保护提出了更新、更高的要求，土地利用和保护亟需调整以满足城市发展的需要，编制新沂市土地利用总体规划大纲势在必行。
3、提高规划编制质量的需要
土地利用是一个动态和开放的系统，只有对其变化进行连续不断的观察、监测、分析和评价，才能把规划的编制、实施和调整结合起来。现行规划编制过程中主要依靠传统手段，当前需要采用地理信息系统、遥感等先进技术手段和方法，建立更加科学的土地利用总体规划决策支持系统及规划实施监测、预警、评价系统。第二章大纲编制的依据与过程
第一节规划修编的主要依据
1、国家相关法律法规和文件
（1）《中华人民共和国土地管理法》；
（2）《中华人民共和国城乡规划法》；
（3）《中华人民共和国环境保护法》；
（4）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
（5）《基本农田保护条例》；
（6）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；
（7）《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）；
（8）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）；
（9）《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）；
（10）《关于印发〈土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范〉的通知》（国土资厅发[2005] 95号）；
（11）《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；
（12）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》（国土资厅发[2009] 51号）；
（13）《县级土地利用总体规划编制规程》。
2、省、市相关法规、法律和文件
（1）《江苏省土地管理条例》；
（2）《江苏省土地利用总体规划（2006—2020）》；
（3）《关于当前进一步严格土地利用总体规划修编工作的通知》（苏国土资厅发[2006] 213号）；
（4）《关于加快推进市县级土地利用总体规划修编工作的通知》（苏国土资厅发[2008] 251号）；
（5）《徐州市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》；
（6）《徐州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
（7）《徐州市公路、水路交通“十一五”发展规划》；
（8）《新沂市土地利用总体规划（1997-2010年）》；
（10）《新沂市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》；
（11）《新沂市土地利用总体规划（2006-2020年）》前期研究成果；
（12）《新沂市城市总体规划（2009-2030）》（征求意见稿）；
第二节大纲编制的简要过程
新沂市土地利用总体规划编制工作分以下五个阶段进行：
第一，准备工作阶段。市**成立了修编工作领导小组，负责土地利用总体规划的领导、协调和审核工作。领导小组下设办公室，具体实施规划修编的任务。市**相关部门选派了联络员，负责提供本部门用地现状和规划资料，参与规划的论证和修编工作。同时委托江苏省东图城乡规划设计有限公司专业技术人员参与整个修编过程。
第二，调查研究阶段。规划编制组人员分两组对乡镇进行调研。规划编制组听取乡镇规划负责人关于本乡镇基本情况（包括社会经济发展现状、趋势、发展战略、特色产业、重点项目）及发展思路和方向（用地规模及方向），实地踏勘城镇（集镇）发展、工业集中区、典型居民点（中心村、基层村情况）、重点项目、产业基地及其它乡镇特色。
第三，确定规划目标阶段。本阶段的主要工作包括两项：一是根据新沂市国民经济和社会发展“十一五”规划和远景规划，明确全市经济社会发展目标，据此确定基于保护资源和保障发展的土地利用规划总体目标；二是在徐州市下达的“6项约束性指标、9项预期性指标”基础上，分析新沂市规划期内土地利用的各项调控目标，确定土地利用空间布局，在分析土地供需的基础上对初步规划目标进行研究分析。
第四，编制大纲阶段。根据徐州市城市大纲的要求和新沂市级目标，以及10个前期研究专题的研究成果，编制新沂市土地利用总体规划大纲、大纲说明以及相关的图件，同时与新沂市人民**以及专家小组讨论阶段性成果，并最终制定规划整套成果。
第五，报批和实施阶段。土地利用总体规划经规划领导小组审定后，申请评审验收，验收合格后形成送审稿，报经徐州市人民**审批，由新沂市**公布规划方案，组织实施，作为对全市土地利用宏观调控、微观管理的重要依据。
第三节大纲编制的技术路线
新沂市土地利用总体规划大纲编制技术路线为：以现行规划实施评价以及前期专题研究为基础，以土地资源和环境容量为前提，以上级相关文件精神和下达指标为要求，体现徐州市新沂市国民经济和社会发展对土地资源的要求，促进新沂市经济、社会、生态效益的和谐统一。
在具体工作中，做到“三个衔接，两个统一”。“三个衔接”即：规划成果要与徐州新沂市“十一五”规划相衔接；与城市总体规划、城镇体系规划、能源、交通、水利等基础设施规划、生态环境建设规划等专项规划相衔接；与社会主义新农村建设规划相衔接。“两个统一”即：规划成果要与统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放等“五个统筹”相统一；与将土地利用总体规划由发展性的控制规划向控制性的发展规划转变相统一。图2-1 新沂市大纲编制技术路线第四节大纲编制的主要成果
本轮新沂市土地利用总体规划修编的主要成果包括：
1、新沂市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）
2、新沂市土地利用总体规划说明（2006-2020年）
3、规划图件
（1）新沂市土地利用现状图（2005年）
（2）新沂市土地利用总体规划图
（3）新沂市建设用地管制分区图
（4）新沂市基本农田保护规划图
（5）新沂市重点建设项目用地布局图
（6）新沂市土地整治规划图
（7）新沂市中心城区土地利用现状图（2005年）
（8）新沂市中心城区土地利用总体规划图
（9）新沂市生态用地空间格局图
第三章基础数据采用与规划基数转换
第一节基础数据的采用
1、土地利用现状数据
本次规划修编的土地利用现状数据采用2005年的土地利用变更调查数据，依照《国土资源部办公厅关于印发市县级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发【2009】51号）要求进行规划基数转换得到。
历年土地利用数据主要采用新沂市1997-2005年历年土地变更调查数据和综合统计数据，闲置低效用地数据主要来源于全市“四查清、四对照”成果。
2、自然条件数据
编制规划和专题研究所需的地形、地貌、气象、水文、地质、土壤、植被等自然条件数据来自于相应管理部门基础资源调查报告及数据。如土壤数据来自于农业部门的土壤肥力工作机构；气象数据来自于气象部门；水文数据来自水利部门；地质资料来自于地质矿产勘测部门。
3、社会经济数据
国民经济和社会发展数据主要采用1997-2005年统计部门的统计年鉴和统计公报数据；国民经济和社会发展战略和发展目标主要参考发展改革委员会制定的《新沂市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》以及相关的**经济发展报告。城镇发展思路和城镇体系信息主要参考《新沂市城市总体规划（2009-2030）》（征求意见稿）；耕地和基本农田存量和利用情况以国土部门数据为准，参考农业部门数据。有关土地调查、统计、评价和规划的资料主要来自土地部门。规划数据重视对《新沂市土地利用总体规划（1997-2010年）》、《土地开发整理规划》、《基本农田保护规划》数据利用和有效衔接。各类用地预测数据主要源自各部门调研获取的行业规划、专项研究资料，同时重视对相关统计数据的利用。
4、工作底图
以新沂市2005年土地利用现状变更调查图为基础，参照《国土资源部办公厅关于印发市县级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发【2009】51号）要求，对其进行规划基数转换，形成大纲编制的工作底图（比例尺1：50000）。
第二节规划基数转换
1、基数转换原则
综合平衡的原则。规划基数转换保证了全市行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积在转换前后不改变。
衔接可行的原则。为了满足规划管理需要，落实规划目标，充分利用了已有土地利用变更调查、第二次土地调查、“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接进行规划基数转换。
用途管制的原则。遵循土地用途管制的要求，在规划基数转换过程中落实了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的原则。
依法核定的原则。为了确保规划基数的客观准确及维护规划编制工作的严肃性和科学性，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确。
2、基数转换方法
根据规划实施与管理的需要，按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）相关要求，在土地利用现状分类数据的基础上，按照表3-1对应规则，经过相关地类的归并及细分完成土地利用总体规划基数转换。具体转换过程如下：
（1）农用地的转换
①将耕地中的灌溉水田（111）和望天田（112）合并为水田（111）；
②水浇地（113）和菜地（115）合并为水浇地（112）；
③将林地下的疏林地（133）、未成林造林地（134）、迹地（135）和苗圃（136）合并为其他林地（133）；
④将其他农用地下的畜禽饲养地（151）、设施农用地（152）和晒谷场等（158）合并为设施农用地（151）；
⑤坑塘水面（154）和养殖水面（155）合并为坑塘水面（152）；
⑥农用地下其他用地类型保留，仅更换代码。
（2）建设用地转换
①将临近城市用地（201）的独立工矿用地（204）转换为城市用地（211）；
②将临近建制镇用地（202）的独立工矿用地（204）转换为建制镇用地（212）；
③将其他独立工矿用地（204）中的采矿、采砂场、砖瓦窑场等转换为采矿用地（214）；其他独立工矿用地转换为独立建设用地（215）；
④将特殊用地（206）分拆为风景名胜设施用地（231）和特殊用地（232）；
⑤建设用地下其他用地类型保留，仅更换代码。
（3）其他土地转换
①将苇地（323）和滩涂（324）合并为滩涂（321）；
②将裸土地（315）和裸岩石砾地（316）合并为裸地（334）；
③其他土地下其余用地类型保留，仅更换代码。
表3-1  规划基数转换对应表

过渡分类规划基数分类
编码过渡分类名称编码基数分类
111 灌溉水田 111 水田
112 望天田 111 水田
113 水浇地 112 水浇地
114 旱地 113 旱地
115 菜地 112 水浇地
121 果园 121 果园
122 桑园 122 桑园
123 茶园 123 茶园
124 橡胶园 124 橡胶园
125 其它园地 125 其它园地
131 有林地 131 有林地
132 灌木林地 132 灌木林地
133 疏林地 133 其它林地
134 未成林造林地 133 其它林地
135 迹地 133 其它林地
续表3-1  规划基数转换对应表

过渡分类规划基数分类
编码过渡分类名称编码基数分类
136 苗圃 133 其它林地
141 天然草地 141 天然草地
142 改良草地 142 改良草地
143 人工草地 143 人工草地
151 畜禽饲养 151 设施农用地
152 农业设施 151 设施农用地
153 农村道路 152 农村道路
154 坑塘水面 153 坑塘水面
155 养殖水面 153 坑塘水面
156 农田水利 154 农田水利用地
157 田坎 155 田坎
158 晒谷场等 151 设施农用地
201 城市 211 城市
202 建制镇 212 建制镇
203 农村居民点 213 农村居民点
204 独立工矿 215 独立建设用地
205 盐田 233 盐田
206 特殊用地 232 特殊用地
206 特殊用地 231 风景名胜设施用地
261 铁路 221 铁路用地
262 公路 222 公路用地
263 民用机场 223 机场用地
264 港口码头 224 港口码头用地
265 管道运输 225 管道运输用地
271 水库水面 226 水库水面
272 水工建筑 227 水工建筑用地
311 荒草地 331 荒草地
312 盐碱地 332 盐碱地
313 沼泽地 322 沼泽地
314 沙地 333 沙地
315 裸土地 334 裸地
316 裸岩石砾地 334 裸地
317 其它未利用地 335 其它未利用土地
续表3-1  规划基数转换对应表

过渡分类规划基数分类
编码过渡分类名称编码基数分类
321 河流水面 311 河流水面
322 湖泊水面 312 湖泊水面
323 苇地 321 滩涂
324 滩涂 321 滩涂
325 冰川及永久积雪 313 冰川及永久积雪
3、基数转换结果及认定
规划基数转换结果形成了三级分类体系。其中，一级类3个，为农用地、建设用地、其他土地；二级类10个，为耕地、园地、林地、草地、其他农用地，城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，水域、未利用土地；三级类26个。
表3-2  新沂市规划基数转换结果    单位：公顷，%

2005年过渡地类、面积及比重 2005年规划基数地类、面积及比重
农用地  地类面积比例农用地  地类面积比例
  耕地 79021.1 49.37 耕地 79021.1 49.37
  园地 9991.4 6.24 园地 9991.4 6.24
  林地 3730.0 2.33 林地 3730.0 2.33
  其他农用地 16053.2 10.03 其他农用地 16053.2 10.03
  小计 108795.7 67.97 小计 108795.7 67.97
建设用地  居民点独立工矿用地 21630.5 13.05 建设用地  城乡建设用地 20889.6  13.05%
  #城镇 1873.5 1.17 #城镇工矿 3583.9  2.24%
  #独立工矿 1710.4 1.07 #农村居民点 17305.7  10.81%
  #农村居民点 17305.7 10.81 交通水利用地
  #特殊用地 740.9 0.46
  交通水利用地 8262.2 5.16 其他建设用地 740.9  0.46%
  小计 29892.8 18.68 小计 29892.8  18.68%
未利用地  未利用地 1457.9 0.91 未利用地  水域 19908.0  12.44%
  其他土地 10908.0  6.82 自然保留地 1457.9  0.91%
  小计 21365.9 13.35 小计 21365.9  13.35%
总计 160055 100 总计 160055 100
以上规划基数转换结果通过相关部门审查认定。
第四章经济社会发展战略分析与预测
第一节经济社会发展战略分析
1、区域功能定位
根据新沂市自身经济、社会发展现状的分析，考虑到新沂市的区域环境，将新沂市的区域功能定位为：苏鲁接壤地区新兴的交通枢纽和商贸流通中心、新兴工业城市。
2、经济社会发展战略
经济社会发展战略是土地利用结构和布局调整的依据。根据《新沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，新沂市社会经济发展战略是“和谐建市、工业立市、商贸兴市、富民强市”。即以建设和谐新沂市为目标，坚持走新型工业化道路，加快新沂市由工业化初期向中期阶段的跨越；发挥交通区位优势，努力建设苏鲁接壤地区新兴现代化商贸物流中心；重点发展中心城市，突出建设重点中心镇，积极建设社会主义新农村；实施富民优先战略，全面构建小康社会。
第二节经济社会发展目标预测
1、人口规模预测
根据《新沂市人口发展“十一五”计划和到2020年长远规划》，采用趋势外推法、时间序列法、规划目标法对新沂市人口规模进行预测，三种方法预测结果汇总如表4-1，由于每种预测方法均有自身的不足，因此考虑取三种方法的均值。最后可得，新沂市2010年总人口为982272人，2020年为1005536人。
方法一：趋势外推法
根据新沂市统计年鉴所提供的数据，选取1978－2005改革开发以来28年间人口变化情况作为基础数据，建立人口增长的回归模型，经过对比分析，一元三次模型、线性模型及增长函数模型拟合程度最高，但是一元三次拟合函数呈递减趋势，与人口发展的实际趋势不符合，而线性模型与增长函数模型与实际变化趋势较一致，故选用线性模型和增长函数模型进行趋势外推：
线性模型：（x为年份）R2＝0.948
线性模型人口预测结果：2010年956215人，2020年为957265人。
增长模型：    （x为年份）    R2＝0.944
增长模型人口预测结果：2010年986195人，2020年为995721人。
选取两种预测方法的平均值作为预测结果，则2010年人口971205人，2020年人口976493人。
方法二：时间序列法
时间序列方法是依靠一个连续时间序列中离散样本来对未来作出预测的方法，分析过程中必须考虑到数据顺序问题，因此对于分析人口变化是一个比较合理方法。本次研究选用时间序列的自回归分析，并获得对应的预测模型：
   （Pn为第n年的人口数据）  R2＝0.975
根据时间序列的外推，预测到2010年人口982017人，2020年人口1006877人。
方法三：规划目标法
根据《新沂市城市总体规划（2004-2020）》规划到2010年人口993595人，2020年人口1033238人。
表4-1  新沂市2010、2020年总人口预测规模
单位：人

预测方法 2010年 2020年
趋势外推法 971205 976493
时间序列法 982017 1006877
规划目标法 993595 1033238
平均值 982272 1005536
2、经济发展水平预测
参照《新沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的经济发展目标，2005－2010年新沂市GDP增长速度为15%，2010－2020年增长速度为13%。经计算，2010年新沂市GDP为149.32亿元，2020年新沂市GDP为506.87亿元。按照人口预测值，新沂市2010年和2020年人均GDP分别为15201元和50408元，折算成1998年价值的美元为1831.46和6073.18，按照H·钱纳里人均经济总量与经济发展阶段关系判断，新沂市到2010年将临近工业化中级阶段，到2020年将达到工业化高级阶段。
3、城镇化水平预测
根据国际城镇化率通行的做法，城镇化率与地区人均GDP相关性最强。因此城镇化率预测常采用经济发展相关法来预测。
以城镇化水平（单位：%）作为应变量Y，以人均GDP为自变量X（元）、对新沂市城镇化水平和人均GDP进行曲线估计分析，根据SPSS软件计算结果和实际情况，对数曲线的拟合度最高，方程式为：
Y=-189.93+25.986*Ln(X)    R2＝0.77
Y为目标年城镇化水平，X为目标年人均GDP。
考虑到多项式模型自身的特点，增长速度会超过实际情况，远期预测值会大于实际值，因此对2011－2020年的模型进行修正，如下：
2011－2020：Y=0.8*（-189.93+25.986*Ln(X)）
将人口和经济总量预测结果带入公式，得出新沂市2010年城市化率为52.75%，2020年城市化率为65.03%。参照《新沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，考虑到新沂市实际情况以及今后的发展趋势，对全市规划期间的城镇化水平预测结果进行适当调整，取49%与65%分别作为新沂市2010年与2020年城镇化水平的预测值。第五章主要规划控制指标预测
第一节耕地保有量预测
耕地保有量预测值是在综合考虑粮食安全对耕地保有量需求的基础上，综合耕地变化趋势和耕地供给量确定的。
1、耕地需求量分析
结合新沂市人口、粮食产量、粮食作物播种面积占农作物总播种面积的比例等相关预测，采用基于粮食需求的耕地需求量预测方法，确定新沂市2010年和2020年的耕地需求量。
表5-1  2010新沂市不同情况下的耕地需求量
单位：公顷

自给率
复种指数 n=100％ n=80%
1.8 74086.8 59269.8
1.6 83348.2 66678.5
表5-2  2020年新沂市不同情况下的耕地需求量
单位：公顷

自给率
复种指数 n=100％ n=80%
1.8 84764.5 67811.6
1.6 95360.1 76288.1
从上面两个表可以看出，在较低的复种指数下，新沂市现有耕地面积79034.9公顷，在自给率为80%时可以满足需要，但是在100%时，到2010年和2020年不能够满足需求，应做好保护耕地、补充耕地的工作。
2、耕地供给量分析
根据公式：目标年耕地面积=基期耕地面积+土地开发整理复垦增加耕地面积－农业结构调整占用耕地－生态退耕及灾毁减少耕地面积－建设用地占用耕地面积，确定2010年和2020年耕地供给量为：
S2010 =79210.2公顷和S2020 =79531.9公顷。
3、耕地保有量的确定
根据新沂市耕地资源需求预测和综合能力分析结果，新沂市耕地资源基本满足全市的粮食需求。
耕地保有量上限不突破预测耕地供给量的最高值，下限不低于预测耕地需求量的最低值：
耕地保有量=[Min（预测耕地需求量t)，Max(预测耕地供给量t)]。其中预测耕地供给量t表示第t期预测耕地供给量；预测耕地需求量t表示第t期预测耕地需求量。
因此，建议耕地保有量范围如下：
（1）2010年耕地保有量区间为[59269.8公顷，79210.2公顷]；
（2）2020年耕地保有量区间为[67811.6公顷，79531.9公顷]。
徐州市下达给新沂市的耕地保有量目标为：2010年，耕地保有量目标为79190.1公顷；2020年，耕地保有量目标为79469.3公顷。徐州市下达的耕地保有量在上述预测区间中，能满足新沂市粮食安全的耕地需求量。
第二节基本农田保护目标
规划确定的基本农田指标为78666.7公顷，2005年，按江苏省和徐州市对基本农田保护检查工作的要求和部署，新沂市认真组织开展了基本农田保护检查工作。通过新沂市基本农田保护检查，2005年新沂市实际划定的基本农田面积为74484.1公顷，比徐州市下达的目标高255.9公顷。
基于粮食需求的耕地需求预测，以及农业特色和自然灾害的影响，结合新沂市“十一五”规划中经济社会发展战略目标，可以部分核减基本农田保护指标。建议新沂市按94.5%的基本农田保护率，预测基本农田保护面积为74339.8公顷，规划期间要保证规划确定的基本农田数量不减少、质量有提高。
徐州市大纲下达的基本农田保护面积为74228.2公顷小于预测的基本农田保护目标，徐州市下达的基本农田保护面积能够满足和实现。
第三节建设用地需求量预测
建设用地需求量的预测主要采用综合需求预测法和分类预测法。
1、综合需求预测法
方法一：相关分析法
由以上分析可看出，建设用地规模与经济发展水平、总人口、固定资产投资、城市化率的相关性很强。根据新沂市1996-2005年建设用地规模与人口、经济、城市化水平等因子之间进行回归分析，得以下方程：
Y=114.823X1+0.049X2-88.427X3+325.534X4-33439.4  R2=0.767
式中：Y为新沂市建设用地总规模；X1为GDP总量，X2为总人口；X3为固定资产投资，X4为城市化水平。
另根据定性分析，随着经济增长方式的转变、产业结构的调整，及科学发展观、建设节约型社会等理念的逐渐深化落实，新沂市未来经济发展的土地资源代价水平将会逐步降低，土地集约化利用的水平将逐步提高。综合考虑上述因素对建设用地规模扩展的计量回归模型进行修正，如下：
2006-2020
Y=0.8*114.823X1+0.049X2-88.427X3+325.534X4-33439.4
2011-2020
Y=0.7*114.823X1+0.049X2-88.427X3+325.534X4-33439.4
将2010年和2020年新沂市经济社会发展水平的预测值分别代入方程式，计算得，2010年新沂市建设用地规模为30355.2公顷，2020年为31269.1公顷。
2、方法二：趋势外推法
由于统计资料或数据都具有时间序列变化的特征，时间序列分析方法就是用历史的规律来预测其未来的变化。对于短的或简单的时间序列，可用趋势模型进行拟合。设年份X在1996年为1，1997为2，依次类推，则2010年为15，2020年为25。则可建立建设用地规模Y与年份X函数关系：
二次多项式法：Y = 46.364X2 +277.65X +24400       R2= 0.7497
指数法：Y＝23734e0.027x                                        R2= 0.7363
线性法：Y＝740.29X+23551                                     R2= 0.7350
乘幂法：Y = 23859X0.0912                            R2= 0.5797
对数法：Y =2501.5Ln(X)+23695                      R2= 0.5789
参照实际情况和拟合度，指数方程和线性方程较为准确。计算可得，2010年新沂市的建设用地规模为35119.9公顷，2020年建设用地规模为44336.3公顷。
综合需求预测法包括相关分析法和趋势外推法，综合这两种预测方法可得，依据经济总量、总人口、固定资产投资、城市化率计算的多元线性回归法得出的建设用地规模较小，而趋势外推法计算得出的建设用地规模较大，预测结果如表5-3所示：
表5-3  建设用地规模预测
单位：公顷

预测方法  2010年 2020年
  建设用地规模比2005年增加
建设用地规模建设用地规模比2011年增加
建设用地规模
相关分析法 30355.2 462.4 31269.1 913.9
趋势外推法 35119.9 5227.1 44336.3 9216.4
2、分类预测法
建设用地分类预测分为城镇与独立工矿用地、农村居民点、基础设施三大类，其中基础设施包括交通设施用地、水利设施用地以及能源设施用地等土地利用类型。
采用趋势外推法对1996-2005年的城镇与独立工矿用地规模进行预测，设年份X在1996年为1，1997为2，依次类推，则2010年为15，2020年为25，则可建立城镇与独立工矿用地Y与年份X函数关系。根据拟合度和实际情况，多项式方程比较符合未来新沂市发展的情况：
Y=3.3757X2+126.31*X+1942.2 R2=0.8544
考虑到多项式模型自身的特点，增长速度会超过实际情况，远期预测值会大于实际值，因此对2011－2020年的模型进行修正，如下：
2006－2010：Y=0.9*（19.078X2-45.946*X+2498.9）
2011－2020：Y=0.8*（19.078X2-45.946*X+2498.9）

图3-4  城镇与独立工矿用地预测趋势图
经计算，2010年和2020年新沂市城镇及独立工矿用地规模分别为4136.74公顷和5767.81公顷。
根据相关专题，对其他建设用地类型进行建设用地需求量预测，经计算，得到新沂市2010年和2020年建设用地规模分别为30415.7公顷和31398.3公顷。
比较两种预测方法，认为综合预测法中的相关分析法的预测值与分类预测比较接近，也比较符合新沂市未来社会经济发展的大趋势。因此，预测新沂市2010年和2020年的建设用地规模取两者的平均值，分别为30385.5公顷和31333.7公顷。
表5-4 建设用地规模预测结果汇总
单位：公顷

预测方法 2010年 2020年
综合
预测相关分析法
（高方案） 30355.2 31269.1
分类预测 30415.7 31398.3
结  果 30385.5 31333.7
3、小结
与徐州市下达的指标比较，预测的新沂市建设用地需求量大于徐州市下达的指标。根据徐州市总体规划建设的要求，本大纲采用徐州市下达的建设用地指标。通过合理调整新沂市建设用地布局，大力挖潜建设用地内部潜力，尤其是要充分利用城乡建设用地的闲置与低效用地，提高新沂市土地节约集约利用水平；同时，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，推进农村建设用地复垦整理，促进农村居民点集中集聚，通过城乡建设用地增减挂钩，为新沂市未来的经济社会发展争取更大的空间。第六章土地利用结构调整与布局优化
第一节土地利用调整结构原则
严格控制建设用地占用耕地，加大土地整理复垦力度；加大田、水、路、林、村综合整治力度，提高优质耕地面积比重。大力发展都市农业，稳定园地面积，增加林地面积；推进万顷良田建设，提高优质耕地比重，减少低效农用地比重。
按照新增建设用地集中布局、存量建设用地集约挖潜、建设用地总量理性增长的原则，保障交通、水利、能源等基础设施项目用地，适度扩大城镇工矿用地规模，降低农村居民点用地规模和比例。
在保护生态环境的前提下，适度开发沿湖滩涂等未利用地，拓展经济发展与生态建设用地空间。
第二节土地利用布局优化
1、农用地空间布局
规划基期年林地主要分布在马陵山镇西部和时集镇北部，其他农用地布局较为分散。遵循土地利用布局调整原则，根据土地适宜性评价及本轮规划修编总体要求，在尽量稳定现行规划农用地布局的前提下，尽量拓展农用地分布空间，对农用地进行布局调整。
优质耕地主要分布在合沟镇、草桥镇、棋盘镇、阿湖镇、马陵山镇、邵店镇、双塘镇和时集镇等地势较为平坦，水利设施相对较好，灌排能力较强的乡镇；林地主要布置在马陵山镇、合沟镇和高流镇；园地主要布置在草桥镇、合沟镇、棋盘镇和邵店镇。
2、建设用地空间布局
建设用地布局调整要落实空间管制要求，严格控制建设用地规模特别是非农建设占用耕地规模的扩张。城镇工矿用地主要布局在中心城区、与城镇功能不可分割的开发区、新安镇、北沟镇等城镇建成区和近期规划区。按照集中布局、积极发展的原则，新增工业用地主要布局在新安镇、北沟镇和港头镇等经济条件较好且重点发展的乡镇。
交通用地布局进行优化，建议将徐连公路新沂段西互通置于草桥南部，打通草桥和窑湾古镇的对外交通联系；其次，将宿迁高速的中部互通置于与市域中部快速通道连接处，同时可打通棋盘和马陵山的对外交通联系，再次，将市域沿骆马湖的旅游通道与宿新高速相连，为市域旅游大开发奠定交通基础。
3、生态用地空间布局
生态用地空间布局。生态用地主要包括沂河、沭河、骆马湖湿地、马陵山风景区及高速公路防护林等。
生态用地在空间上的表现形式通常包括重要生态功能保护区、绿色通道和开敞空间。重要生态功能保护区。指在保护生物多样性、动植物生境完整性、涵养水源、调节气候、净化环境及确保碳氧平衡等方面功能较强，对于区域生态系统稳定性具有重要作用的地区。一般充当区域生态网络体系的节点。绿色通道。由具有减噪、滞尘等净化空气、气流传输、湿度调节等功能的沿路、沿河林带组成，连接多个生态源区，构成区域生态网络。开敞空间。指地势平坦或有一定起伏的岗、冲农地、湖区与库区或城市绿化隔离带，对气流交换、水热调节，碳氧平衡、水量调蓄，水、土、气等污染物质的同化、降解起一定作用。
第七章协调土地利用与生态环境建设
第一节严格保护重要生态功能区
基础性生态用地是国土生态屏障网络用地的重要组成部分，目前新沂市基础性生态用地主要以河流、湖泊、滩涂为主，包括沂河、沭河、骆马湖、高塘水库、阿湖水库以及马陵山风景名胜区。规划期内，认真落实徐州市生态建设规划，遵循“适度开发”的原则，控制各类用地无序开发，统筹安排生态用地比例，保障生态用地规模。
第二节构建良好的生态用地格局和管治
1、构建市域生态安全屏障
（1）植被资源的结构与功能改善
新沂现有林地资源不足以满足生态阈值要求，其森林功效主要来自其他土地的等效生态功能。通过对现有植被资源的结构和功能改善，可以显著提高各种植被类型的生态效益。新沂市目前拥有骆马湖湿地自然保护区和马陵山风景区，通过该这类生态保护区域的建设将有效的改善新沂市的植被资源情况；今后还应选择合适区域进行植被资源的结构功能调整，以保证整个区域生态功能和谐。
（2）土地生态安全格局建设
耕地面积的增加和建设用地的扩张主要占用了水域、坑塘等用地，且布局随意性大，景观破碎度高，严重影响了建设用地集约利用，导致农业用地容易受到建设用地所产生污染物的污染。应该从整个新沂市土地生态安全角度出发，在土地利用中考虑如何进行合理的空间布局调整，通过土地整理、“挂钩”、中心村建设等手段，对各种用地格局重新进行空间布局和安排，确保土地生态安全的良性发展。
（3）生态敏感区的保护
景观生态学的相关理论研究证实，区域性生态安全格局构建过程中，一些关系到生态资源整体结构与功能连接或局部生态功能完善与否的敏感区保护，是生态安全保障体系建设目标能否达成的关键点或关键区。从目前的情况看，新沂市有三类生态敏感区的保护工作应引起足够的重视：第一类骆马湖湿地自然保护区，关系到整个新沂市的水环境和特有珍惜动植物的保护；第二类是马陵山风景区。该区域植被覆盖良好，对新沂市起到了重要的环境调节作用；第三类是耕地，新沂市耕地比重大，但是化肥和农药的施用造成的污染较大，如不积极进行调整和改善，将对农产品质量和粮食安全造成很大的安全隐患，威胁土地生产安全。
（4）建成区绿地建设
通过城镇建设区内部的绿地建设提升全市生态用地总量和面积比重，就成为今后城镇生态安全体系构建和改善人居环境的主要途径。新沂市区目前缺乏核心支撑性绿地斑块，绿地结构和功能不完善。今后针对上述绿地建设缺陷，在城区和镇区建设过程中合理规划和设计绿地建设工作，并努力使城市绿地与各种自然和农业植被资源形成合理的结构与功能衔接，无疑将极大地改善全市的整体生态安全状况。
2、构建三大生态经济区
根据新沂自然地理特征、资源分布、城市总体规划、旅游总体规划、农业区划和发展规划、生态功能区划和社会经济发展计划，以自然资源分布、人口居住环境和工业、农业、旅游生产结构为依据，按照生态学和生态经济学的原理，将新沂市的生态建设总体格局分为三大板块。
北部工商贸生态经济区。包括新安镇、北沟镇、港头镇、瓦窑镇和唐店五镇。该区域区位优势明显，交通体系发达，是新沂市未来工业、商业发展的重点区域，各种交通要道交汇的中心。
管治措施：以调整产业结构为主要发展方向，提高污染企业入驻的门槛，发展以生态工业和循环经济为主导的新型工商业模式。实行清洁生产，推动城镇生活污水处理、垃圾分类及优化处理处置等一系列环境软硬件工程的实施。该区域的土地利用以增加土地集约利用为主，保护耕地质量，适当扩大建设用地规模。
西部和南部农业及旅游业综合生态经济区。包括新店镇、马陵山镇、窑湾镇、草桥镇、棋盘镇和合沟六镇以及马陵山林场和骆马林场两个林场。该区域位于沂河两岸和骆马湖畔，京杭运河穿境而过，生态环境良好，主要以农业生产为主。
管治措施：充分发挥现有生态优势，建设无公害农产品和水产养殖基地，积极保护以骆马湖和马陵山为核心的生态环境；适度发展交通用地，促进该区域经济发展；有限制的进行建设用地开发，集约利用土地资源。
东部农林生态经济区。包括邵店镇、时集镇、高流镇、阿湖镇和双塘五镇。该区域属于沭河平原，地势平坦，适合种植农作物。在双塘镇有高速公路入口，高流镇和阿湖镇除了京沪等高速公路通过，又与东海、沭阳交界，有利于边境贸易和物流业发展。
管治措施：重点发展粮、果和养殖业、畜禽加工业，合理利用缓坡岗地，发展油料和牧业，同时，利用便捷的交通条件，大力发展边境贸易和物流业。促进和推广生态农业和有机农业；对于地块较凌乱的地区要积极进行土地整理，提高土地的利用效率。
第三节创建环境友好型土地利用模式
1、城镇节约集约土地利用模式
提高待批用地的节约、集约利用程度，结合城市建设，逐步对“城中村”实施改造，提高土地利用率。同时，通过建设生态廊道、斑块，进一步增加公共绿地面积、绿化覆盖率等措施逐步完善城镇生态系统。
2、平原生态农业用地模式
农业高效生态土地利用模式，按照“调优结构、提高品质、突破流通、增加效益”的总体思路，发展有机农业，建设高标准生态农业示范基地；在生产中积极推广可持续发展的农业清洁生产技术，控制农业面源污染；加强农田微型林网建设，将全市农田林网基本上建成微型林网；利用适宜废弃地以及未利用地种植果树、苗木，形成复合型生态农业土地利用模式。
3、江河湖泊地区土地利用模式
江河湖泊周边土地利用的重点是涵养水源，坚持生态控制与生态修复相结合；保护和营造水源涵养林、防护林；发展循环经济、生态经济。
第四节生态和谐的土地利用和建议
1、生态建设目标
（1）植被资源的结构与功能改善
通过现有植被资源的结构和功能改善，可以显著提高各种植被类型的生态效益，进而在一定程度上补偿因生态资源数量损失而带来的负面影响。
（2）土地生态安全格局建设
从整个新沂市土地生态安全角度出发，通过土地整理、“挂钩”、中心村建设等手段，对各种用地格局重新进行空间布局和安排，确保土地生态安全的良性发展。
（3）生态敏感区的保护
新沂市有三类生态敏感区的保护工作应引起足够的重视：第一类骆马湖湿地区，关系到整个新沂市的水环境和特有珍惜动植物的保护；第二类是马陵山风景区，该区域植被覆盖良好，对新沂市起到了重要的环境调节作用；第三类是耕地，新沂市耕地化肥和农药的使用造成的污染较大，如不积极调整和改善，将威胁土地生产安全。
（4）建成区绿地建设
新沂市目前缺乏核心支撑性绿地斑块，绿地结构和功能不完善。应在城区和镇区建设过程中合理规划和设计绿地建设工作，使城市绿地与各种自然和农业植被资源形成合理的结构与功能衔接，改善全市的整体生态安全状况。
2、生态环境建设的土地利用与管理措施
（1）土地开发利用原则
优先安排农业用地；农业用地内部优先安排耕地；非农业建设用地内部优先安排交通、水利、能源等重点建设项目，其他建设项目，将按照国家产业政策和供地政策等相关法规安排；各类用地的扩大以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率；林、果、牧、渔业用地确需扩大的，应充分利用坑塘、水毁地；建设用地确需扩大的，应尽量占用存量地、闲置地及劣质土地，控制占用耕地。
（2）做好土地生态保护的基础工作
在土地利用现状详细调查的基础上，制定土地生态保护规划，指导经济布局和生态建设，将土地生态系统安全维护目标及要求纳入各项开发建设规划，建立符合新沂市情况的生态保护与建设机制。
土地利用结构调整过程中，优化土地利用结构，严格控制耕地非农化速度，提高建设用地集约利用水平，引导条件允许的未利用地开发建设，加大林业建设和水土保持工作；同时，做好生态脆弱区、敏感区的土地生态建设与恢复。
3、土地生态安全政策建议
（1）依托徐州市生态建设，切实推进生态建设
徐州是中国东部重要的城市，在交通、能源等方面起着举足轻重的作用。徐州市将通过经济结构调整，大力发展生态经济，逐步实现徐州市产业的生态化和生态的产业化。新沂市应根据自身特点和优势，在徐州市生态建设中发挥作用，积极促进自身及整个徐州市的生态建设。
（2）建立生态安全监测、预警系统
加强土地生态监测网站建设，建立土地生态安全监测系统；利用GIS技术、RS技术等先进手段，建立土地生态安全信息数据库并结合智能决策技术，构建土地生态安全的预警系统，及时掌握和发布土地生态安全的动态变化情况和发展趋势，为有关部门提供决策依据。
（3）开展土地生态保护宣传
大力宣传土地生态保护，加强土地生态环境警示教育，提高公众环境意识，树立土地生态安全观念，调动公众参与、监督的积极性。
（4）完善土地生态保护法律体系
健全土地生态保护的法律体系，一方面要完善现有的法律并加强执法力度，以法制的约束力来治理土地生态安全问题；另一方面，需要对现行的法律、行政规章、政策及措施进行有效的调整、修改、补充和完善，以适应变化形势和人们对土地生态环境保护的需求。
（5）建设生态环境补偿机制
生态环境补偿是指对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，生态环境补偿的手段包括：要求生产者等支付信用基金，缴纳意外收益、生态资源、排污等税费，由**出面实施环境项目支持、生态保护工程、发展新兴替代产业等。
第八章土地利用分区
第一节土地利用用途分区
1、土地利用用途分区的原则
（1）体现区域发展战略的要求。根据不同的区域发展战略，提出不同的用地分区，按照土地用途管制的要求实行差别化管理。
（2）用途区内具有利用和管制的一致性。在同一种土地用途区内以土地利用的主导用途为主，实行统一的管制措施。
（3）因地制宜的原则。根据土地资源的自然条件及区位等优势，确定不同的用途分区，做到因地制宜。
（4）土地利用变化特征或趋势具有相对一致性，土地供给需求特征相对一致性。
2、土地利用用途分区的依据
（1）土地适宜性
（2）规划的原则
（3）土地用途调整次序
（4）社会经济发展的现状与趋势
3、土地利用用途分区结果
以土地利用适宜性评价为基础，根据规划原则、土地用途调整次序和社会经济发展需要，结合城市总体规划、生态建设规划、主体功能区规划等专项规划，将全市划分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区和生态环境安全控制区共7个土地用途分区。
2020年，划定的基本农田面积确保达到74228.2公顷，林业用地区面积为6867.3公顷。
第二节建设用地空间管制分区
以土地利用用途分区为基础，将全市分成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。
1、允许建设区
应涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地，划分为城镇、村庄、工矿等不同类型。允许建设区布局应进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地。土地总面积为21487.0公顷。
2、有条件建设区
在建设用地规模边界外，按照保护资源和环境、有利于节约集约用地的要求划定，避让优质耕地和重要的生态环境用地。
3、限制建设区
将允许建设区、有条件建设区和禁止建设区区域外的土地划入限制建设区。
4、禁止建设区
自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动物植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区。可将规划期内要拆迁复垦的现状建设用地划入禁止建设区。
第三节中心城区土地管制分区和管制措施
按照土地用途管制的不同程度和方向，结合城市建设用地规模边界和扩展边界，将中心城区划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区3类管制区域。
1、允许建设区
包括现状城市建设用地与规划期内新增城市建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城市建设用地指标落实到空间上的预期用地区。
管制要求：
（1）区内土地主导用途为城市建设发展空间；
（2）新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量保障与存量挖潜，确保土地节约集约利用；
（3）规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可调整，但不得突破建设用地扩展边界，并须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。
2、有条件建设区
该区为城市用地扩展提供一定弹性，合理疏导城市未来的潜在发展。
管制要求：
（1）区内城镇工矿、农村居民点用地、线性基础设施用地和其他独立建设用地按照允许建设区的要求进行管理；
（2）在所有约束性指标没有被突破的前提下，区内土地可安排用于实施城乡建设用地增减挂钩（或农村居民点缩并）的新增建设用地；
（3）区内新增城镇工矿（或农村居民点）用地受年度计划指标约束，并与拆并建设用地规模挂钩，实行“先拆后建”；
（4）区内建设占用的耕地，必须严格依靠辖区范围内的旧村庄拆并复垦补充；
（5）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。
3、限制建设区
辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域，主要是中心城区规模边界和扩展边界内保留的坑塘水面、养殖水面、河流水面、林地等。
管制要求：
（1）区内土地主导用途为农业和生态生产；
（2）区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标双重约束，禁止城、镇、村新增建设，严格控制线性基础设施和独立建设项目用地；
（3）规划中已列明、且已安排用地布局的线性建设项目，符合规划；
（4）规划中未列明、或虽已列明但未安排用地布局的线性建设项目，须由规划批准机关同级国土资源管理部门组织开展项目选址和用地的专家论证，论证通过后方可审批。
第九章规划方案实施的可行性
第一节基础资料详实可靠，规划依据充分
本规划是在全市“四查清、四对照”、2005年土地利用现状变更调查成果基础上进行修编的，数据真实可靠。图件编制采用规划基数转换后的变更图件为底图，具有较强的准确性和直观性。
本规划以上级下达的各项规划指标、《新沂市城市总体规划（2009-2030）》（征求意见稿）和各部门最新的专项规划为依据，充分反映了新沂市规划期内的用地需求。
第二节规划重点突出，用地配置较为合理
规划方案设计认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本方针。坚持科学发展观和“在保护中开发，在开发中保护”的总原则。
采用系统分析、综合平衡、突出重点的方法，落实最严格的耕地保护制度，保障区域内农业生产能力；妥善解决各部门的用地矛盾，严格控制建设用地指标的配置，优先保证重点交通、水利和重点建设项目用地。合理安排农村道路、农田水利、特殊用地和城镇建设用地。重点规划项目均与主管部门多次协调，具有科学性、动态性、指导性和可行性，用地配置较为合理。
第三节规划指标科学合理，指导城镇建设
根据新沂市的资源状况和社会经济形势、人口发展趋势，规划大纲确定了新沂市土地利用发展战略，土地利用目标和土地利用方针。
从保护耕地出发，确定了规划期内耕地减少数量的控制，2020年耕地保有量不低于79469.3公顷；严格控制城镇建设用地规模无序扩大，坚持城镇建设用地规模的增加与农村居民点用地规模的减少相挂钩。规划期内安排新增建设用地1650.8公顷，2020年建设用地总量控制在31053.0公顷以内，比基期年净增1160.2公顷。从改善土地生态环境出发，积极推进土地综合整治，有效控制水土流失面积，加强洪涝灾害防治工程建设。
第四节基础研究扎实，可操作性强
规划大纲是在历时近三年的“四查清、四对照”、规划修编基础数据确认和前期专题研究三个重点工作完成的基础上开展的，且大纲经过了多次反复审查、修改，基础研究工作扎实，具有较强的可操作性。
第十章各项规划控制指标分解
第一节指标分解原则
1、以科学发展观统领土地利用全局，以土地供应引导需求，合理、有效利用土地；
2、统筹安排各类各区域用地，优先保证国家、省重点建设项目和基础设施项目用地，强化重点区域土地利用调控；
3、严格坚持耕地和基本农田保护制度，严格执行耕地占补平衡制度；
4、推进土地节约集约利用，充分利用存量建设用地，控制建设用地总量，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；
5、统筹城乡建设用地，优化城镇用地结构布局，合理安排新农村建设用地；
6、协调土地利用与生态环境建设，改善生态环境，保障土地的可持续利用；
7、全面推进土地整理，大力开展土地复垦，适度开发宜农后备土地资源。
第二节指标分解思路
1、保障和促进新沂市的发展。在指标的分配上努力保障重点建设城镇，同时协调其他城镇，力争形成以新安镇、北沟镇为核心的城镇发展网络。
2、统筹安排各类各区域用地，优先保证国家、省重点建设项目和基础设施项目用地，强化重点区域土地利用调控。
3、严格坚持耕地和基本农田保护制度，按照省厅下达指标进行耕地和基本农田保护，严格执行耕地占补平衡制度，确保耕地动态平衡。
4、推进土地节约集约利用，充分利用存量建设用地，控制建设用地总量，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，挖掘用地潜力。
第三节指标分解方法及说明
从新沂市土地利用实际情况出发，结合徐州市指标分解思路，主要采取两种指标分解方法：因素法和测算法。
因素法是指首先选取多个基本影响因素，建立指标分解影响因素指标体系，然后运用特尔菲法赋予各因素权重，最后结合各地影响因素值，运用加权平均法确定各地在全市指标中所占份额，将市级指标按权重比例逐级下达给各乡镇。在各指标中，基本农田面积、建设用地总规模、新增建设用地总量、城镇工矿用地规模及城乡建设用地规模等五项指标采取因素法进行测算。
测算法是指根据各乡镇有关的历史数据、现状数据和规划数据，在市级下达指标的控制下进行测算。各指标中，耕地保有量、园地、林地、人均城镇工矿用地、交通水利及其他用地规模、新增建设占用农用地规模、新增建设用地占用耕地规模和整理复垦开发补充义务规模等其他指标采取测算法进行测算。
1、耕地保有量与基本农田保护面积指标分解
（1）耕地保有量指标分解（测算法）
耕地保有量依据2005年全市土地利用现状变更调查所确定的各乡镇的耕地数为基数，在徐州市下达的规划期末耕地保有量面积要求下，根据1997-2005年历年农业结构调整、灾毁和中低产田面积以及农业经济发展水平等情况预测各乡镇规划期间退耕还林、农业结构调整和灾毁可能造成耕地减少的面积。其中，生态退耕遵循“退得下，保得住，能致富”的原则，在综合退耕的必要性、可行性的基础上确定；灾害损毁及其他耕地减少主要基于1997-2005年历年间耕地变化情况预测。由于建设占用耕地均需要实现占补平衡，因此对建设占用造成的耕地的减少暂不予考虑。
（2）基本农田保护面积指标分解（测算法和因素法）
a、测算法
该方法是依据徐州市下达的基本农田保护面积，在生态退耕、灾害损毁、农业结构调整中选取各乡镇合理的扣减因素，计算出原规划实施年间基本农田减少量，再结合规划期间生态退耕、灾毁等情况预测，推算出规划实施年间各乡镇基本农田减少量，最后确定各乡镇基本农田保护面积。
b、因素法
选取人均耕地保有量、基期年耕地保有量、补充耕地潜力、地均GDP和单位土地固定资产投资总额等5项因素，并赋予各因素权重，然后对各乡镇5项因素的基本数据进行无量纲化处理，综合加权后计算出各乡镇基本农田减少量占全市的比例，最终按照规划目标年全市基本农田保护面积确定出各乡镇规划目标年基本农田保护面积。
2、建设用地规模指标分解
（1）建设用地总规模用地指标分解
建设用地规模指标的分解采用因素法，即选取5项影响建设用地总规模的基本因素，综合各乡镇五项因素加权值，得出各乡镇在全市应占份额，分解规划目标年建设用地增量。因素法的主要步骤如下：
①选取因素：通过影响建设用地总规模分解要素的分析，综合考虑新沂市各乡镇土地利用实际情况，选取以下因素，如表：
表10-1新沂市建设用地指标分解因素表

序号因素指标属性
1 规划期末（2020年）总人口正效
2 规划期末（2020年）GDP 正效
3 1997-2005年新增建设用地规模正效
4 规划基期年（2005年）人均耕地负效
5 2005年建设用地效益（万元/公顷）正效
②权重确定：
由相关专业人员依据所选因素对建设用地总规模的重要程度进行确定，主要是采用特尔菲法。
③测算过程：将每个因素赋予一定的权重后，首先计算各乡镇每个因素在全市所占的份额，再将基本因素加权求和得到各乡镇的总份额。然后将徐州市下达的建设用地总规模按各镇的总份额进行分配。
计算公式一：
式中： ——i乡镇j类因素分值占全市该因素总分值的比例；
   ——j类因素分值；
   ——全市j类因素总分值。
计算公式二：
式中： ——i乡镇可选因素总分值；
   ——i乡镇j类因素分值占全市该因素总分值得比例；
   ——j类可选因素权重。
计算公式三：
式中： ——i乡镇建设用地总规模；
   ——全市建设用地总规模；
   ——i类可选因素总分值。
（2）城乡建设用地规模指标和交通水利等用地规模指标分解（测算法）
城乡建设用地包括城、镇、农村居民点、采矿和独立建设用地。
城乡用地依据各乡镇人均城乡用地现状水平和历史变化趋势，参照各乡镇经济社会发展、产业结构、土地资源状况等因素，同时重点考虑进城务工人口在城镇和农村双重占地和农村建设用地整理难易的地区差异因素，测算目标年人均城乡用地变化趋势和幅度，据此测算各乡镇城乡建设用地。同时可以用各乡镇建设用地总规模减去基础设施用地确定城乡建设用地。两种方法综合可以确定各乡镇城乡建设用地规模。
交通水利及其他用地规模则是以建设用地总规模减去城乡建设用地规模而得。
（3）城镇工矿用地指标和人均城镇工矿用地分解（测算法）
依据城镇工矿建设用地增量与存量统筹安排的思路，以城镇工矿节约集约利用水平不断提高为原则，考虑新增城镇人口对城镇工矿用地的增量需求以及各乡镇存量建设用地挖潜的可能，确定各乡镇城镇工矿人均标准的变化趋势与变化幅度，从而分解各乡镇城镇工矿用地规模。
测算城镇工矿用地时，常住城镇人口中的暂住人口仍按城镇人口标准1.0计算。
人均城镇工矿用地由城镇工矿用地规模和2010年、2020年城镇人口计算得出。
（4）新增建设占用农用地和耕地指标分解（测算法）
考虑到建设占用农用地和耕地影响因素相对一致性，本次指标分解一并考虑。建设占用农用地和耕地指标的分解主要依据各乡镇土地利用现状结构，历年建设占用农用地、耕地比例，测算目标年建设占用农用地、耕地变化趋势及幅度，参考各乡镇建设用地增量规模，在徐州市下达的指标中进行分解。
（5）补充耕地指标分解（测算法）
根据建设占用耕地“占一补一”的原则确定各乡镇规划年补充耕地指标。第十一章与相关规划的衔接
第一节与徐州市土地利用总体规划大纲的衔接
在大纲编制中，规划目标年的耕地保有量、基本农田保护面积、园地、林地、城乡建设用地总规模、新增建设用地总量、建设占用农用地规模、建设占用耕地规模、土地整理复垦开发补充耕地、人均城镇工矿用地等指标与《徐州市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》做到了协调一致，全面落实了徐州市下达的各项指标。
第二节与现行规划衔接
新一轮土地利用总体规划修编既要与上一轮规划控制指标相衔接，又要体现新形势下经济社会发展用地需求情况的变化。通过总结分析现行规划的实施过程中取得成绩、存在问题与不足，提出新一轮规划的土地利用战略、目标和管制方法。
第三节与“十一五”规划的衔接
新沂市土地利用总体规划大纲的编制在发展战略重点参考了“十一五”规划的发展战略，规划大纲近期经济发展目标做到与“十一五”规划目标相衔接。另外，本次规划大纲编制重点考虑了“十一五”规划提出的重点发展区和重点项目的用地统筹安排。
第四节与城镇规划的衔接
目前《新沂市城市总体规划（2009-2030）》（征求意见稿）和各乡镇的规划之间在总人口、城镇化水平、城镇人口等重要指标方面存在不衔接的问题，其用地范围也有较大的出入，因此本次新沂市土地利用总体规划大纲无法同时与《新沂市城市总体规划（2009-2030）》（征求意见稿）、开发区规划、各乡镇规划衔接，而是重点考虑与《新沂市城市总体规划（2009-2030）》（征求意见稿）的衔接。
第五节与交通、电力规划的衔接
在交通用地方面，本次土地利用总体规划在编制过程中考虑了与新沂市交通规划的衔接，参考新沂市交通局提出的建设用地需求，结合相关部门的“十一五”规划及远景目标，在确保建设用地规划指标分配合理，保障耕地和基本农田保护的前提下，尽最大可能满足了交通、水利、能源等基础设施建设用地需求。